天柱一峰擎日月，洞门千仞锁云雷——白居易

政权“悬浮”与市场“困局”：一种农民行为的解释框架——基于鄂中G镇农民农田水利行为的分析

来源:开放时代2010.6

探寻基层政权的治理逻辑

本文评论的是以下三部著作：赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆2010版；田毅、赵旭：《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》，中信出版社2008年版；吴理财：《改革与重建—中国乡镇制度研究》，高等教育出版社2010年版。

　　对中国这个正在经历剧烈社会变革的巨型国家来说，基层政权在整个国家治理中的地位早就引起了各个方面的关注。但是，对于基层政权发挥了怎样的治理作用，如何发挥治理作用，乃至是否有存在的必要，却有着不同的判断和认识。学术研究除了受立场、视角以及观察对象的限定外，还受到了国家政策、社会舆论以及个人经历的影响。因此，许多的研究成果中都或多或少地潜藏着某种前置价值，甚至充满着某种强烈的情绪，很容易混淆科学态度与现实关怀的界限，削弱分析的理性化和判断的客观性。

　　无疑，赵树凯教授的新著《乡镇治理与政府制度化》（简称《乡镇治理》）是一本力图将科学态度与现实关怀有机结合，理性思考作为基层政权的乡镇的治理逻辑、治理过程和治理效果的重要著作。树凯长期在中央农村政策研究部门工作，也曾经在地方政府担任职务，对于基层政权的运行有着丰富的切身体验。这种特殊经历决定了他对基层政权有着敏锐的洞察力。但是，树凯并没有局限于政策研究侧重问题和对策的套路，而是在掌握了丰富材料的基础上，用规范的方法，形成分析的概念，建构其自己的解释框架，并力图与国内外研究发现进行对话，以推动知识的增长。在国内学界热衷于对策条陈，一些农村问题研究者用所谓“本土化”排斥学术对话的背景下，这种学术追求更值得推崇。

　　为了写作《乡镇治理》一书，树凯除了充分利用工作中积累的材料和发现外，还在2004—2005年间在四川、山西、山东、湖南、江苏、陕西、甘肃、浙江、安徽、河北、宁夏等十个省区，运用参与式观察、结构化深度访谈的方式进行了调查。这次调查正处于取消“农业税”的前夜，围绕取消“农业税”进行的多项改革已经成形，并且开始在许多地方产生了影响，比如乡镇人员增长受到控制，乡镇财政状况的缓解，债务恶性增长受到遏制，乡镇公共服务能力的改善等。因此，选择这个时间段进行调查具有很强的比较研究意义。当然，如果能够在2006年之后再进行回访调查，将可能有更有意思的对比发现。

　　《乡镇治理》一书共有九章。第一章讨论了乡镇研究的进展，提出了自己的研究思路，接下来的六章分别讨论了乡镇组织与人员、乡镇财政与债务、乡镇权力与问责、乡镇控制系统、乡镇公共服务、乡镇政府前景，最后两章是总结性的讨论和展望，分别是政府运行与制度异化、政府制度化与改革。全书不仅详细描绘了乡镇治理的主体、关系以及过程，重点分析了乡镇治理面临的主要问题与挑战，而且延伸讨论了整个国家的治理改革。

　　这种通过分析基层政权而讨论整个国家治理改革的方式，并非作者的独创，而是许多中国学者在研究中国地方治理时惯用的。这样做可能出于两种考虑：一是这些学者都有强烈的现实关怀，希望通过对具体的、个案的问题研究来发现推动中国治理改革的一般性规律；二是这些研究预设了一个前提，即中国作为一个单一制权力高度集中的国家，不同层级政权的运行方式具有高度一致性，或者用有的学者的话说“职责同构”，因此见一木，如见森林。更重要的是，政权层级越高，越难以进行实证研究，尤其是参与式的观察或者大范围的调查。就研究方法而言，这种从层级低的政权入手研究具有操作性，但是随着整个国家治理复杂性的增加，不同层级间政权关系互动方式的变化，这种“以小见大”的研究预设值得进一步检讨。

　　《乡镇治理》一书将乡镇政府的运行特点描绘为：职能公司化、结构碎片化、行为运动化，这些综合为“内卷化”（黄宗智的概念），反映了制度的异化，即乡镇政府在实际中的角色，“既与本区域内的社会公共利益需求不一致，又与上级政府，尤其是中央政府的理念、要求和政策导向不一致”〔1〕。制度的异化是由于制度缺失、制度错位、制度悬置、制度逆变四个因素造成的。作者认为，要解决乡镇制度的异化，出路在于“政府的制度化”，“用制度化的政府来适应高度分化、复杂的政治社会环境，建立起专业化的结构以执行各种职能和任务。不仅要在政府内部‘形成按照规则体系办事的过程’，也要在政府外部‘回应环境的变革，将新的外部需要和价值判断渗透、渗入内部，实现适应性的变革发展’。”〔2〕

　　作者论证上述观点所选用的理论框架是现代国家构建。由于基层政府处于国家权威、上级政府与基层社会之间，因此对其分析采用的是“自上而下”与“自下而上”两种视角，来讨论基层政府与社会、上级政府之间的关系。在作者看来，自上而下的视角，可以观察和分析国家如何控制基层政府，如何通过基层政府渗透到基层社会，基层政府又是如何贯彻国家的政策法律，并且从基层社会汲取资源，获得合法性。而自下而上的视角，则观察的是基层社会对于公共秩序和公共服务的需求如何得到满足，基层政府如何应对上级政府的监督和管理，基层社会又是如何回应政府的管理。

　　近年来，由于制度化问题的突出，现代国家构建理论得到了国内学者的热烈响应，用这套以西方民族国家为经验基础的理论来分析和解读中国的制度化建设方向和面临的问题。一个流行的判断是，对于中国这个超大型国家来说，如果不能成功地完成现代国家构建，那么就很难保证民主化的稳步推进。在这个意义上，国家构建优先于民主化。作者虽然声称以国家构建理论为出发点，但是并没有依据中国的基层政权建设经验，对该理论进行进一步的检讨和回应。在结尾部分，反而与海外学者对基层政权的判断进行对话，让人感觉作者不过是借用了现代国家构建的概念，而没有在理论上加以深化。这不能不说是一种缺憾。

　　作者在讨论了理论框架之后，提出了“制度化”的分析路线，在行政、财税和社会管理三个领域讨论乡镇是如何应对上级政府和基层社会以及处理乡镇内部主要关系的。总体上说，乡镇政府对于上级（县市级）的需求适应程度高，但按规则办事程度低；在管理下级的时候，对村以及村民的需求适应程度低，按规则办事程度低。因此在这两个方面，乡镇政府明显是“政绩导向”的，从而导致了制度异化。而在乡镇内部关系处理上，非制度化因素决定了乡镇对外部需求的适应程度，并且基本上都不是按照规则办事的。易言之，乡镇内部的管理是相当缺乏制度化的。

　　在我看来，与其说“制度化”是分析的路线，不如说是分析的参照系，即用国家的正式制度规定来衡量基层政权的实际运行，遵守这些规定，就说明基层政权的制度化水平高。反之，则低。作者以国家的法律政策作为制度，无可厚非，但是，我们需要进一步追问，为什么基层政权不能遵守这些法律政策？为什么不遵守它们，基层政权依然能够保持一定的活力和有序性？这些现象背后的逻辑、力量或者因素更值得分析研究。实际上，不仅基层政权的“制度化”水平低，高层政权的“制度化”水平也不高。这是一个整体性问题。但是，在这样一个快速变革的时代，也许正因为制度化水平不高，才使得中国的制度具有较强的灵活性和“适应力”。这也是近年来多位海外学者（如沈大伟、王绍光、Sebastian Heilman等人）研究中国改革成功经验时特别强调的。如何解释制度化与制度灵活性之间的关系，不仅具有理论意义，更有实践价值。

　　中国有3万多个乡镇，差别巨大。对于研究者来说，用什么样的方法来进行研究，以较为客观全面地描绘出现状，把握主要关系和问题，得到一般性的结论，是非常具有挑战性的。树凯有着丰富的调查研究经验，对于用什么样的方法来研究乡镇有着独到的见解。在他看来，近几年的乡村政治研究是在三个层次展开的：注重经验案例的微观研究；重视宏大命题和整体分析的宏观研究；以及基于微观基础的中观研究。他倾向于中观研究，并以案例研究为基础。

　　在他看来，中观研究“不至于对案例的描述讨论，也不是对理论的简单引介，而是根据案例与经验的调查，结合对理论的反思和批判，提出具有解释力的新理解，提出适合本土经验的一般性的理论解释”。〔3〕在使用中观方法的时候，树凯又侧重于两点：一是通过对不同地区的20个乡镇的实地调查，力图了解不同区域乡镇所具有的共性，揭示基层政府的实际运行过程和运行机制。二是从乡镇干部这个特定群体的角度介入，来正面考察乡镇政府的运行机制，透视其运行逻辑。在作者看来，从乡镇干部的角度来分析乡镇，更具有价值。一方面他们是乡镇行为的主体，另一方面他们对于乡镇的理解和认识更为透彻。

　　树凯对中观方法的偏好，反映了他对当前农村问题研究现状的忧虑。他曾经在给《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》（简称《他乡之税》）一书写的序言中谈到，目前的农村问题研究，理论层面的抽象概括多，现实生活层面的深入观察少；关于当前问题的考察多，关于历史发展过程的考察少。研究者往往不愿意花工夫对现实生活进行深入的观察，也不愿意花工夫在历史的纵深方向上探索问题的发生过程，而是热衷于提炼新理论新概念，热衷于出主意提建议。然而，对于研究者来说，要将理论与现实、历史与当下有机地结合起来，形成完美的研究结果，除了要有合理可行的方法外，还需要有明确的问题意识。在变化快速的中国来说，这更为重要，因为这直接决定了研究者的研究立场、问题选择、观察视角以及价值追求。《乡镇治理》一书的问题意识就是乡镇政府应该改变只对上级负责，而不对乡镇居民负责的倾向。要改变这种倾向，除了要推进乡镇制度化改革外，还需要推动基层民主、基层自治和政府法治。树凯在全书的最后一章对这些改革内容进行了较为详细的讨论。这也进一步说明了作者在研究基层政权的时候，内心更关注的是整个国家的治理改革。而每个乡镇要改善治理，实现善治，除了要进行自我改革外，更 枰揽恐贫然肪车谋涓铩

　　除了方法论上的贡献外，本书另一个重要贡献是对乡镇治理逻辑的揭示。所谓逻辑，就是乡镇靠什么治理，用什么治理，治理的结果又会如何影响乡镇的存在。乡镇政权处于上级政府与基层社会之间，承受着双重的压力，拥有的资源有限，法定权力在实际行使时不完整（对于内部单位，掌握有限人事权，所以只掌握“半盘棋”；对于垂直单位，没有财政和人事权，所以是“一盘死棋”），大部分乡镇的财政捉襟见肘。与之相对应的是，乡镇承担的治理任务不断增加。一方面“上面千条线下面一根针”，另一方面是基层社会治理不力，治安维稳压力不断增强。

　　在这种情况下，乡镇治理在多个方面都出现了问题。《乡镇治理》一书主要讨论了乡镇行政、财政和社会管理三个领域的治理状况。以乡镇财政来说，收入不足，债务严重。债务在不同阶段成因各异。上世纪80年代主要是乡镇企业破产；90年代主要是公共事业的投入，2000年后主要是税收增长。许多人可能不理解为什么税收增长会导致乡镇债务增加。作者在书中提到这是“买税”所致，但着墨不多，前面提到的《他乡之税》一书可以作为补充性阅读。

　　田毅等人写的《他乡之税》一书充分利用了个人笔记、历史档案、访谈等方法，对一个北方乡镇过去30年的征税历史进行了报告文学式的描写，其中的许多事件性叙述和分析极为精彩。〔4〕为了完成县市提出的税收计划，境内税源不足或者征收有困难的乡镇经历了从“垫税”到“买税”的过程。“垫税”主要发生在征收农业税期间，由于多种原因，乡镇无法按时从农民那里收齐规定的税费，所以从村到乡镇，负责的干部只好东挪西借或者“寅吃卯粮”地垫付，由此，一些村干部和乡镇干部以个人的名义承担了债务。随着经济的发展，特别是地方政府之间经济增长竞争的加剧，获得更多的税收成为它们追求的重要目标。县市政府给乡镇施加了更大的征税压力。但对于许多乡镇来说，境内税源不足，只好采取“买税”的方式，即通过给予减税优惠，将外县乃至外省的企业吸引到本地交税。所谓的“优惠”成本则由乡镇承担。这样就形成了恶性循环：买得越多，完成上级的税收任务就越容易，但乡镇财政就越紧张。一些乡镇领导也以买税支出为名，掌握了许多独立于财务管理之外的资金。由于买税成本的增长，尤其是税收管理的规范化，乡镇开始转向“协税”，乡镇干部变成了税务干部，主要任务是帮助地方税务局开发税源。

　　田毅等人的观察有两个值得进一步研究的发现：一个是“一个政府，两个税收任务”。上级政府给乡镇布置的税收任务和乡镇自己制订的任务是不同的。这种差别既是为了能更好地完成上级任务，也是为了给自己争取到更多的收入。另一个是乡镇干部在“买税”和“协税”过程中出现的分化。其实，官员分化是中国治理过程中出现的一个重要问题。官员不仅来源多样化了，而且其拥有的资源和动员资源的能力也差别很大。这不仅改变着官员之间的关系，更影响到官员选拔过程。树凯虽然没有分析乡镇官员的分化，但是注意到乡镇权力的行使是高度“一元化”的，党委书记作为“一把手”的权力远远大于包括乡镇长在内的其他乡镇干部。对于乡镇长来说，“如果把书记看做一把手，就可能成为一把手，如果不把书记看做一把手，就永远成不了一把手。”

　　《乡镇治理》一书认为，乡镇在治理过程中，首要考量因素是上级的评价，因此会不惜成本地完成上级安排的任务，尤其是“一票否决”任务。但是，上级政府对于乡镇的治理能力和效果并不充分信任。这表现为：一方面，多个部门实现垂直管理，既肢解了乡镇的法定权力，也造成了政府部门之间的利益分化，因为收入和福利差距拉大了；另一方面，县市对乡镇的考核越来越严格、“科学化”，乡镇的自主性大大减弱。这种控制还从乡镇延伸到村，比如实行“村财乡管”，统一发放村干部补贴，并进行相应的考核。

　　但是上级控制的加强，并没有从根本上改善乡镇的治理，也对国家整体治理状况的改善不大，因为“基层政府的行为取向并不以总体的政治合法性为依归，而是以上级政府的具体考核管理为导向”。〔5〕更值得关注的是，面对包括上级在内的各种压力，乡镇也谋求应对。比如，树凯的调查发现，乡镇对于上级的考核流于应付，不作为行为越来越多。在财政压力面前，乡镇的生存策略也有了分化，有：煎熬等待型；分散撤退型（以非正规方式大规模向政府外撤退干部，干部分流；另一种是大多数人放假或变相放假）；集中转型或生产自救型；走向掠夺。造成分化的因素除了乡镇自身拥有的治理资源外，还有上级政府的激励监督方式以及基层社会的变化。

　　虽然有分化，但是乡镇的治理逻辑从根本上是“生存”性的，即在各种压力下保持乡镇存在的理由。《乡镇治理》一书虽然没有明确得出这样的结论，但是并没有像一些学者那样提出撤销乡镇的主张，作者始终对于乡镇存在的合理性持肯定的态度，对于乡镇干部的生存状态抱着同情。《他乡之税》的作者则明确提出不能简单地套用杜赞奇的两分法，把乡镇看做是“谋利型”的，将乡镇干部看做完全是个人利益最大化的。在过去30年中，乡镇是“不确定性最大的政权”，一方面乡镇的“中心工作”变化最大，另一方面乡镇缺乏自主性，既缺少应对不确定性的足够资源和能力，又不断成为上级政府的改革对象（比如合并乡镇，精简人员，压缩工资等）。面对不断变化的上级、市场以及社会，乡镇最合理的选择是“以万变应万变”，各种选择都是对不确定性的应对。另一位近年来在国内农村研究中颇有影响的青年学者吴理财在《改革与重建—中国乡镇制度研究》〔6〕也得出了类似的判断。

　　笔者在长期的乡镇调研中，对于乡镇以及乡镇干部的生存状态也有类似的认识，但是，如果你调查每个层级的政权，都会看到类似的问题，听到同样的抱怨。这种生存的逻辑，贯穿在整个政权的运行之中。在这种情况下，我们必须追问，这种逻辑是否是一定历史阶段必然存在的？这个历史阶段究竟是赶超型现代化，还是所谓的威权体制的转型，抑或是官方文件所说的“战略机遇期”？如何是处于特定的历史阶段，那么是否就可以毫无疑问地认为乡镇以及乡镇干部的选择是合理的，即便是出现问题，也是可以理解甚至宽恕的？笔者并不认同这种把问题都推卸给历史阶段、制度环境的判断，如果那样，就彻底否定了人的能动性，更重要的是否定了道德价值对政治生活的规范影响。没有能动者的参与，制度是不会运行起来的。因此，对于研究者来说，必须在理解研究对象和批判研究对象之间找到平衡点。这对于推动中国治理转型来说，极为重要。

　　《乡镇治理》一书凝聚了树凯多年的工作经验和调查发现，是一本厚重的学术著作，给同行以及后学展示了：研究中国问题，不仅要有中国情怀，还需要合理的方法；不单要扩展现有的知识存量，更要实现知识的增量；不仅要理解现实中的问题，更需要提出解决问题的思路乃至方法。

　　包括乡镇在内的基层治理，是和大部分中国人的日常生活密切相关的，对于一个国家的治理改善具有基础性和根本性。虽然近年来有越来越多的学者开始关注这个领域，并且形成了多种研究成果，但是，对于中国这样一个快速变化、问题不断呈现的大国来说，这些研究还远远不够，诸多领域还需要引起进一步关注，比如不同区域乡镇治理之间的差别，执政党组织基层社会管理的方式和手段的变革，农村人口流动对农村治理的影响，私营企业家在农村治理中的作用，家族与农村治理，农业税取消后农民与政权之间的关系，城市化推动带来的治理问题，等等。

　　变化的时代，也是问题涌现的时代。对于研究中国的学者来说，这是一个充满刺激和挑战的时代。而对于中国学者来说，除了要享受这种刺激外，更要迎接挑战。

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主编 ：   俞可平 出版社：   中央编译出版社 出版日期：2012年4月 　　《中国治理评论》是国际上第一家专题研究中国治理理论和实践的专业学术出版物。它以“推动治理研究，提升治理水平”为宗旨，以中国的立场和全球的视野，分析和评述中国治理改革的成就、经验和教训，借鉴国外治理改革的先进做法，推动中国学术界对治理问题的深入研究。 　　《中国治理评论》由中央编译局比较政治与经济研究中心和清华大学凯风发展研究院共同创办，联合国开发计划署支持。 　　《中国治理评论》设有“主题探讨”、“治理案例”、“书评”、“书刊架”、“学术动态”等栏目。 “主题探讨”栏目每期一个主题，发表对治理领域某一专题进行探讨的理论研究论文；“治理案例”栏目刊登对国内外政府和社会治理的描述与分析性案例研究文章；“书评”栏目介绍和评论国内外新出版的重要治理研究著作；“书刊架”栏目介绍当前国内外治理方面的最新文献资料，并选择其中有代表性的若干篇文章做摘要性介绍；“学术动态”栏目刊登国内外关于治理研究的会议信息。 　　首期《中国治理评论》的大部分作者是对中国治理问题有着深入研究的专家学者。其中“主题探讨”栏目的多数文章来自“中国的政治：中美学者的视角”课题，作者多为中美两国知名学者，如俞可平、李侃如、王长江等。 　　本辑主要作者简介： 　　俞可平：中央编译局副局长、教授。 　　李侃如（Kenneth Lieberthal）：美国布鲁金斯学会外交政策资深研究员，约翰·桑顿中国研究中心主任 　　王长江：中央党校党建教研部主任，教授，博士生导师。 　　拉里·戴蒙德（Larry Diamond）：美国胡佛研究所和斯坦福大学国际问题研究所高级研究员。 　　燕继荣：北京大学政府管理学院政治系主任、教授。 　　魏昂德 (Andrew Walder)：斯坦福大学社会学讲座教授，国际关系研究员高级研究员。 　　沈大伟（David shambaugh）：美国乔治·华盛顿大学国际关系学院中国政策项目主任、教授。 　　唐文方：美国爱荷华大学政治学系教授。 　　傅高义：（Ezra F.Vogel)：哈佛大学社会学院教授。 　　目录： 　　《中国治理评论》发刊词 　　主题探讨　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　　中国的善治之路：中美学者的视角 / 俞可平 　　对中国政治发展的评价 / 李侃如 　　中国共产党：从革命党向执政党的转变 / 王长江 　　评王长江《中国共产党：从革命党向执政党的转变》 / 拉里·戴蒙德 　　中国的社会自治 / 燕继荣 　　评燕继荣《中国的社会自治》/ 魏昂德 　　中国共产党改革的国际视角 / 沈大伟 　　中共党员群体特征及政治态度分析 / 唐文方 　　向日本开放（1978年）—《邓小平传》节选 / 傅高义 　　书　  评　　　　　　　　　　　　　  　　探寻基层政权的治理逻辑 / 杨雪冬 　　文化传统与历史承继—读《作为组织化皇权的中国共产党：文化、再造与转型》/ 闫健 　　学术动态 　　当代中国治理研究的重点和前景：《中国治理评论》 　　创刊仪式暨杂志编委会成立座谈会纪要 / 龙宁丽整理 　　重要会议回顾 / 晓健摘编 　　书 刊 架 　　中文治理论文 　　中文治理书目 　　英文治理论文 　　英文治理书目 　　《中国治理评论》约稿函

如何治理中国——走向央地关系法治化

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　　熊文钊（中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任）

　　王建勋（中国政法大学法学院副教授）

　　主持人：朱天飚（北京大学政府管理学院副院长）

　　主办方：北京大学法学院人大与议会研究中心  北京大学法学社

　　时间： 2012年4月24日（周二）晚上7：00—9：40

　　地点：北京大学政府管理学院廖凯原楼报告厅

　　主持人：今天来的人很多，我们希望这是一个精彩的讲座以及精彩的讨论。今天的主讲人和评议人分别是：北京大学法学院与政府管理学院双聘教授张千帆教授，掌声欢迎！另外一位是中央民族大学熊文钊教授，大家欢迎！再一位是中国政法大学副教授王建勋。既然这是政府管理学院的地盘，所以我是主持人，我是北京大学政府管理学院的副院长朱天飚，谢谢。

　　我们直接进入主题，先请张千帆老师做报告，然后请熊老师和王老师加入到讨论中，如果他们三个打起来，而我拦不住，下面上几个人拦一下（笑）。

　　张千帆：谢谢天飚，非常高兴！我和天飚、付军等人不约而同到北大来，原来他们想让我去清华，没想到我们都来了北大。2002-03年过来，在北大也将近10年了，我一直是所谓的法学院和政府管理学院“双聘教授”，但几乎没有给政府学院履行过任何义务。今天第一次来廖凯原楼报告厅，也算履行我的一点义务吧。

　　今天谈论的话题是与政府相关——“如何治理中国”，不过我们有个副标题：央地关系的法治化。我把央地关系比作国家的脊柱。每个人有脊柱，国家也有脊柱，这个脊柱就是央地关系。它把中央首脑和身体各个部位，胳膊、腿啊、心脏啊都连在一起。如果一个人的脊柱出了毛病，他问题就大了；如果国家的脊柱出了问题，那么国家肯定是治理不好的。所以今天我们从央地关系角度切入，讨论如何治理中国。

　　央地关系这个题目很大，涉及国家的方方面面。比如说这个哥儿们（薄熙来照）原来大红大紫，最近混得不太好；现在正是好戏连台啊，还在继续上演着。我对中央的决定举双手赞成（现场笑），太神奇了！中国也会发生这样的事，从王立军跨入美国领馆的那一刻就成了一个神奇的国家。他在重庆做的那一套我全都反对，除了他还没有来得及抛出的什么民主15条，但恐怕也是欺世盗名的招牌。我是希望地方领导人有他这种个性，但是这个家伙搞的那一套太有欺骗性、太危险，目前多数国人确实容易受骗，所以打得好！不过，这样一来左派不高兴了，说这么做违反程序，他是重庆当地的一把手，应该由重庆人民来决定他的命运；据说他在重庆“唱红打黑”还很受欢迎，中央就这么把他给换掉了。居然还有个北大的说，这是“反革命政变”。这显然离谱了。如果是薄熙来换了胡锦涛，那是政变；胡锦涛换薄熙来，在党内绝对名正言顺。从陈希同到成克杰到陈良宇，中共从来是这一套做法，没听说过“政变”的。

　　当然，中国宪法所规定的是另一套治理模式，应该是非常自下而上的，但是宪法管不了党；相反，宪法被党管着，而党内的执政模式是严格自上而下的。所以薄先生落到这样的命运，一点不奇怪，如果不是这样反而就奇怪了。我觉得左派朋友需要从这些事情上反思，不要再反对民主、法治，因为独裁、人治这套东西，弄不好搞到自己头上。薄熙来自己在重庆搞的就是这一套。表面上是“民粹”，实际上一手遮天、为所欲为，重庆人民根本不知道他在那儿玩什么。我想随着中央调查的展开，更多的细节不久就会披露出来。我敢断定，他是重庆迄今为止最大的贪官，最大的黑帮首领。重庆的“打黑”实际上就是以黑吃黑，最后就剩下一个黑社会，那就是当地的公权力，黑老大就是他自己。这就是所谓的“重庆模式”的实质，只是真相都被他掩盖了。我个人从来主张在中国扩大地方自治。在他出事之前，我就说过要让“重庆模式”和“广东模式”自由竞争，中央不要随便插手；他出事后，我仍然坚持这个观点。但是良性竞争必须建立在言论自由和新闻自由的基础上。如果连什么是真正的“重庆模式”都不知道，怎么判断？谈何竞争？他在重庆，有哪个重庆媒体敢说他一个“不”字？全国都没有媒体敢讲他，看来在中央也有他的人。不仅重庆人不敢，北京律师到重庆不照样受迫害？如果哪个南方系的报纸揭露他的底子——当然，这本身就很不容易，因为你要进最大的黑社会卧底多年，敢冒巨大风险才有可能知道底细——他也照样可以来个“跨省追捕”……在这种万马齐喑的环境下，当然是没法搞什么民主的。只有从上面端掉这个黑窝，这是为什么我赞成中央处理的结果。

　　但是我和左派一样，对这种处理方式不满意。因为这么大一个国家，不能总是靠这种高度人治化的方式来治理。今天你可以处理一个薄熙来，明天可能有一个“厚熙来”，后来再来一个“厚东来”……这样下去永远没有尽头。那真正的治理方式应该是怎样的？在这个问题上，右派和左派的主张其实是一样的：自下而上，不是自上而下。都说“人民的眼睛是雪亮的”，我们不应该做“不明白真相的群众”，但我要强调的是，人民的眼睛只有在言论和新闻公开的社会中才有可能是雪亮的，否则大家尤其是重庆市的人民都只能是“不明真相的群众”。这是我国最近发生的事情，我认为中央可以做得更好，或者在今后应该换一种更好的处理方式，不该管的事不要管。地方的领导人应该在自由公开透明的环境下，让地方人民自己来决定，中央要做的恰恰是为我们保证一个自由公开透明的法治环境。

　　另一方面，中央该管的事情往往没有管起来。右边这张图是苹果和唯冠的争议，是关于IPAD的知识产权。我后来才知道，原告要，必须在全国两、三万个地方法院起诉，因为我国的工商执法在全国各地不一样，目前还没有一个机制由最高法院综合起来，下达一个统一判决，后交给工商局让它统一执行，不论是哪种判决结果。这种处理方式会让高度地方自治的美国都忍受不了，这样会带来巨大的资源浪费和高度的法治不统一。一个地方法院这么解释知识产权，另一个地方法院那么解释，一部法律岂非四分五裂？偌大一个国家岂不要“国将不国”？这恰恰是中央应该管的事，我们却没有管。这两件事表明，央地关系是很重要的治国问题。

　　当然央地关系出错不一定总是带有喜剧性的方式出现，也完全可能体现为悲剧，甚至极严重的悲剧。中国数千年文明下，最大的一场悲剧是50年代末到60年代初期“大跃进”带来的所谓“三年自然灾害”，实际上就是一场大饥荒。大饥荒的直接起因不是什么“自然灾害”，而是中国的央地关系。为什么这么说？因为在我国按照自上而下层层管理方法，地方永远是听中央的；中央一个指令下来，地方没有抗拒能力。地方官员要保住自己的乌纱帽，必须迎合上级的指示和命令，甚至有过之无不及。1958年，中国风调雨顺，获得了粮食生产大丰收。1959年，老天爷少下了几滴雨，中央未估计到问题的严重性，还是照原来的粮食生产指标下达至下级。能否完成呢？当然可以，不然你的乌纱帽还想不想要？不仅要完成任务，还要超额完成任务；让我今年交50万斤公粮，地方就说能交60万斤。所以各地到处“放卫星”，这是毛泽东视察河南郑州（图）。河南是“放卫星”最厉害的地方，饥荒自然也是最惨烈的。中央一听，信以为真，又再加码。在粮食减产的情况下，中央不知道，增加了粮食征购的数量，而地方没有粮，就在老百姓头上克扣，导致全国农村口粮不足。

　　人是很脆弱的动物，一个星期断粮就可以饿死人；两周没有粮食，村子里的人都会死绝。河南、安徽等农业地区就是如此。当时一个村可能就剩下几个干部及其家属。他们之所以活下来，是因为他们守着粮仓。在饿死这么多人的情况下，某些地方的粮仓竟然是满的。你们在一些电视剧中就能看到这样的镜头：地方发生饥荒，粮仓有粮，官员却不敢开仓赈灾，因为要经上级同意，但等你派信使到北京报告得到批准再回来，当地人早就饿死了。有些好心的官员擅自开仓，是冒着掉乌纱帽甚至掉脑袋的危险的。多数官员当然不敢冒险，所以在饥荒发生的当时，有些地方的粮仓却是满的。只有在一个中央集权国家，才会发生这样的事情。它体现了中央和地方之间信息交流的失灵。干部之所以能活下来，是因为他们能利用自己的特权偷点粮食出来，便足以养活自己一家老少。

　　这样的情况当然是中央不知道的。有些人妖魔化毛泽东，说他是杀人不眨眼的魔王，故意制造了这场灾难，我认为这对他来说是不公平的，也模糊了问题的本质。其实你在妖魔化的时候，你也在神化他，以为他是无所不知的超人，但实际上“伟大领袖”也是可以很无知的。这张图是毛泽东在郑州兴致勃勃地视察田里的庄稼，而当时信阳已经饿死了百万。信阳可不是什么穷地方，素称“鱼米之乡”。毛泽东在信阳事件期间两次去郑州视察，而郑州离信阳才300公里之遥。但是他在当地干部陪同下看着长得非常诱人的麦子，一定感到非常欣慰吧，对300公里之外的事情却一无所知。所以不要以为“伟大领袖”是万能的，他也有不知道的事情。等他缓过神来知道当地官员骗了他，开始处理这些省委书记、县委书记，可信阳百万民众已经成了地下冤鬼。这是当地饿死人的惨剧，是一个孩子。这类个案非常多，根据一些学者（包括国外学者）的调查，这个数字难以准确统计。我们谴责日本人南京大屠杀，据说死了30万，但是具体数字还是很难调查清楚。大跃进据官方承认非正常死亡至少有1500万，国内历史学者所统计的平均数字是3000万，一位在香港大学的英国学者统计“大跃进”包括饥饿其它非正常死亡（比如遭虐待和被殴打致死的）加起来有4500万多人。这么大的数字不可能统计清楚，但其中有很多个案是极惨烈。比如母亲自己拿到一点粮食，却不敢让孩子知道，因为怕孩子吃后告诉别人家的孩子，这样就麻烦了，结果孩子活活饿死了。在一个极不合理的央地关系制度环境下，毛泽东没有必要是魔鬼就可以造成如此严重的恶果。

　　到今天，中国中央和地方关系改善了吗？我想大跃进、大饥荒这样的事情在今天不会发生，至少希望不会发生。但是表明央地关系的本质并没有改善。“大跃进”没了，却出来许许多多个“小跃进”。这必然会导致产生很多和“大跃进”性质相同的事件，只不过后果没有如此严重而已，但是央地制度的症结多年来没有得到根本解决。这是为什么我们系统研究了各国央地关系的不同方面，我们尤其关心一个泱泱大国应该具有什么样的央地关系。这儿显示的是我们去年出版的两本书，一是《国家主权与地方自治》，另外一本是《权利平等与地方差异》。

　　首先，让我们来考察中央和地方关系的理论问题。中国自秦朝以来建立的高度集权的央地体制，中央一直作为一种至高无上的政府机构，它被认为掌握了全部国家主权。这种观念首先要修正，所以我们首先考察了国家主权和地方自治之间的关系。通过理论研究，国内宪法学者（主要是左翼的宪法学者）对主权概念尤为青睐，其实主权至上只是一种意识形态，而且是一种已经过时的意识形态。在宪法研究领域内，主权概念没有意义，因为宪法是国内的部门法，一般不涉及主权问题。只有讨论国际问题，至多讨论一些领土争议，比如南海问题或两岸关系时才涉及“主权”。中国央地关系的真问题不是国家主权问题，而是中央集权和地方分权的关系，为此要搞清楚“地方自治”这个概念和单一制、联邦制之间的关系，因为有个领导人强调“五不搞”，联邦制是其中的一个“不搞”。不搞联邦制是否意味着不能坚持地方自治？通过理论和概念上的研究可以发现，地方自治和联邦制没有必然联系，世界上有一些联邦国家可以是高度的中央集权国家，比如印度、拉美国家，有一些单一制国家可以是高度地方自治的国家，比如法国、英国。虽然联邦制和地方自治在历史上有过紧密的关系，我以美国为代表，地方自治做得最好的国家也是联邦国家，但实际上两者没有必然联系。《国家主权与地方自治》这本书探讨了地方自治的成本和利益。这个话题本身很大，地方自治有它的成本，中央集权也不能说没有好处，但在我们一贯把中央集权的好处看得过大，过分夸大了地方自治的弊端。所以在这里我主要凸显的是地方自治的利。地方自治可以给我们带来很多好处。

　　首先，地方自治能表达地方偏好。只有通过地方自治，地方人民想要什么才能够充分、准确的表现出来。在这么大一个国家中，这么大的地方差异，必须要有多元化的地方代表体制，否则不可能充分准确的反映地方人民的需要。其次，能够促进地方试验和制度竞争。我一直赞成“重庆模式”和“广东模式”在公开透明的情况下进行自由竞争，但前提是必须让当地人民知道你到底在做什么。随着事件的进展，重庆模式成本会逐步展示在大家面前。在这个基础之上，地方进行不同的试验（无论是左还是右）对中国而言只有好处没有坏处。中央避免把重庆事件变成路线斗争，而事实上这不可怕，中国各个地方就应该有政策上的多元化和自主性，只要不涉及大政方针，只要当地不宣布独立分裂，有什么好怕的？重庆“唱红打黑”，如果成本和利益都由重庆人民负担，他们拥护“重庆模式”没有什么错，只有通过地方试验才能在全国形成良性的竞争，否则中央只有“五不搞”、“六不搞”，什么都不搞，怎么知道这个东西带来的好处与弊端？怎么选择治理模式？所以地方试验是一个能够帮助我们制度进步的非常有效方式，和当年1978年小岗村一样。小岗村在后来之所以在全国推广，是因为在当地的试验效果好。当然，也可以搞“人民公社”，河南的南街村据说搞“人民公社”；如果确确实实和对外宣传一样是一个地地道道的“人民公社”，它当然可以存在。只要对人民有好处，为什么不可以？但如果有欺骗，这种模式其实无法维持不下去，完全靠中央某部财政投入给他输血，那么这个真相必须让当地的人民知道。

　　再次，还有一个非常重要的好处是淡化族群矛盾。今天中国不断面临着分裂的风险，尤其是新疆、西藏少数族群边缘地区。一有危险就采用高压控制，但这是缘木求鱼,和所要实现的目的背道而驰，因为你越统，他越要独。让它地方自治，让他看到留在这个国家能得到独立所能得到的好处，还能得到独立得不到的好处，那么他为什么还想独立呢？新疆为什么要独立？这跟我们体制的过度统一有很大关系，比如宪法第10条把所有矿藏、自然资源归应为国有资源。“国有”是谁所有？是全民所有吗？所谓国有或全民所有，其实就是无人所有，最后意味着属于政府所有，因为政府掌握着管理权和控制权，所以国有制直接蜕变到中央所有制。中央政府把大量的资源从一个地方调拨到另外一个地方，收益首先是北京、上海这些东部发达城市，西部地区没有得到公平补偿。有穆斯林人亲口跟我说：“如果我本来能够成为沙特阿拉伯，我为什么要待在中国呢？”导致中国分裂，至少强烈分离主义倾向的，不正是宪法规定的自然资源国有制吗？如果当地的资源属于地方所有，就不会这样。美国联邦制就是如此，森林、矿产都为州所有，不为联邦所有，所以地方在联邦之内或联邦之外不涉及重大利益问题。如果采用这样的体制，新疆作为中国一部分不会让它在资源上受到任何损害，同时能更好保护自己、抵制别国侵略，用不着维持庞大的军队。这多好，如此还会想独立吗？这只是一个方面，还有地方官员以及被派去治理新疆、西藏的汉族官员出于一种极度的不明智，不尊重当地的宗教信仰、风俗习惯以及当地的经济利益等，损害了当地人民的感情，最后造成了这样一个综合恶果。所以政治上、经济上、财产上等一系列方面的地方自治会极大地淡化族群矛盾，强化中国的国家统一和民族团结。我们成天把这些口号挂在嘴上，但实际做法事与愿违。

同时，地方自治也能有效控制政府权力。这本来是联邦制的一个基本构想，即通过中央和地方的分权，既有助于中央政府控制地方的权力，也有助于地方制衡中央政府的权力，因为把中央和地方变成两级相对独立的政府，中央可以监督地方官员，地方反过来监督中央官员。最后加强权利保障。这是美国当年设计联邦制的一个初衷。这和刚才说的控制政府权力是一块钱币的两面。最显然的一个例子是，如果省或州政府通过权力侵犯了你的基本权利，你可以通过联邦诉讼来保护自己的权利，可能你最后还是会败诉，但这种体制安排为你增加了一层保障。

　　关于中央和地方的分权，大致涉及几方面：首先是央地的立法分权，如何界定中央和地方各该管什么，这是一个很复杂的问题。通过考察，我们发现各国在这个问题上没有太大的共识，联邦制国家之间也没有太大的共识，可以存在各种形态的中央和地方的分权。一般来说，国防、外交、军事这些方面由中央垄断，但即使在这些方面，各国都有一定差异。在其它方面的分权差异更大。

　　联邦制和单一制存在一种趋同现象，因为在美国这样的传统联邦制国家，原先认为州和联邦形成了一个二元的主权，因为相互独立，但经过多年发展，二元独立不再纯粹，慢慢演化成复杂的州和联邦的合作。对于同一个领域，譬如环保，联邦有它的立法，州出于自己的需要也立法，两者之间是一种相互合作、相互配合的关系。关于央地的监管分工在各个领域有不同的特征，比如环保领域、知识产权领域，为了增加管理的效果，要求中央集权，由中央统一规定这方面的事项。在生产安全领域则更要求中央和地方相互合作、共同管理。社会保障领域，我国中央的投入远远不够，这也是一个中央和地方共管的领域，需要中央提供一定的底线保障。基础教育传统上属于地方职能，现在越来越多中央或者省、州层次的政府更多的介入；如果光是由地方政府管理教育，比如义务教育，可能会出现地方不平等的问题，因为各地财力实力不同。在中国这个问题非常大，尤其是城乡之间差距巨大；如果把这个问题完全归于地方，有的农村乡镇政府很穷，根本不能维持足够的投入，北京、上海等大城市过富，由此形成地区的巨大不平等。在这样的情况下要求中央对这样的事情要发挥一定的平等化和均衡化的作用。

　　和立法分权相联系的是财政分权。立法分权规定了事权分配，事权和财权必须要有一定的程度匹配，要基本匹配，做多少事必须有多少财力，否则这个事做不成。在中国，“中央请客，地方买单”现象非常严重。很多时候中央做的事可能是好事，但是地方财政不堪重负。乡镇企业在中国曾经是一支欣欣向荣的力量，但后来被搞滥了，因为中央要求每一个村都要有一个乡镇企业，无论是否有条件都上，不仅搞“一刀切”，也是典型的“中央请客，地方买单”，失败的地方大量欠债。另外一个例子是普九（九年义务教育），地方有条件上，没有条件也上，这也是造成地方欠债的一个主要原因。上面这张图体现了中央自上而下的体制，老板在秤欠条——乡镇政府吃喝，没钱打白条，一秤足足有一公斤重。为什么会产生这样的情况？在中国自上而下的体制下，各种各样的检查、评比、监督活动非常多，乡镇是中国最基层政府，要接受县、市、省和中央各级检查。每次检查的人一来，都要有所表示，至少在招待上要过得去，否则哪怕中央去一个处长就会给你制造不少麻烦。当然，在比较富裕的地方，不是一个很大的问题，但在贫困地区就出现了地方政府“打白条”。

　　分税制曾被称为“中国的财政联邦主义”，中央和地方终于要分税了。以前中央和地方是一套税制，一直实施到1994年，这么大的国家就那么过来了，所以听到分税后大家很高兴。可分税的结果，从地方土地财政看来，弊大于利。朱镕基总理说，地方不是没有钱，中央大量的转移支付到地方。问题是这个转移支付很多不是一般性的转移支付，不能满足地方的日常公用开支，而是要跟着项目走，于是造成严重的“跑部钱进”。所谓的“财政联邦”其实是中央集权，中国的财政不仅没有向地方流动，反而越来越多的向中央集中。确实扭转了中央在全国总财政不断下滑的趋势，但这个是好还是糟，从地方土地财政看得非常清楚。

　　照理说，有了事权、财权，地方政府应该干事了，但是其实没有那么简单。如果政府不对人民负责，官员完全可以拿了钱不办事，甚至干伤害人民的事情。中国有一个现象，我总结为“资源越多越不幸”。这个现象和刚才提到的新疆问题联系起来，山西的煤源源不断的运到全国各地，给山西留下了什么？留下的是污染、矿难、地面沉降。最近在中央不断强调情况下，矿难好了一点，大的矿难有所遏制，但是生态环境污染难有改善。当地有一些所谓的商人、官员一夜暴富，但给当地人民带来了什么？上面这张图是湖南郴州的一个纪检书记，纪检照理是检查别人的，自己应该没什么问题，但恰恰他的问题最大，地方资源多，往往产生一批贪官。为什么中央不去查一查，像查薄熙来、王立军那样？当然也查，这个地方纪委书记也落马了，但不要忘记中国多大？中国有3000多个县，3万多个乡镇，几十万个村，每一个地方都可能会发生贪污腐败，靠一个中央地方能查过来吗？所以纯粹靠自上而下控制，是控制不了贪腐的。这条路是走不通的。

　　说到这儿，还涉及一个国家建制问题。即使中国将来实现了自下而上的民主机制，但目前的建制结构也是有问题的。我们的省太少，导致横向结构过窄，纵向结构过长。美国人口是中国1/5，但是有50个州，而我们才32个省级单位。这样意味着我们的省太大，省的人口往往相当于别的国家一国的人口，甚至还多，我们人口超过1亿的省不只一个，必然导致纵向的层级太多。宪法规定的是四级结构：中央、省、县、乡，但实际上县和省之间还插了地级市，村相当于乡镇的一条腿，帮助它执行任务，所以实际上有6级。这种结构纵向过长，对国家治理来说是不合理的。

　　最后，央地的司法分权。中国长期存在各种各样的“执行难”，哪怕打赢官司也很难执行。各种各样的地方保护导致“上有政策，下有对策”；中央政策很好，就是落实不下去，“政令不出中南海。”为什么会出现这样的情况？主要原因是因为我们的司法结构不合理，我们讲要改革司法，改革了十年，实质性的改革几乎没有进步。司法改革到底改什么？该统一的要统一，现在中国司法一个大问题是过于地方化，法院领导都是由所谓当地人大选举，实际上是当地党委、组织部门决定，法院能对地方说不吗？当中央法和地方法发生冲突时，能站出来维护中央的法律法规吗？不可能，首先要保证自己的乌纱帽。司法对地方不独立，必然导致各种各样的地方保护主义和地方歧视得不到纠正，所以司法改革首先要厘清中央和地方司法上的关系。

　　综合起来，中央和地方的这么重要的一个领域应该制订一部基本法。我刚才说，央地关系好比人体的脊柱。人的脊柱歪了肯定要出问题，国家脊柱不正就不可能治理好。所以要理顺几个问题的关系：事权关系、财权关系、央地治权关系以及央地法律争议解决机制，专门建立一个央地法律规范审查制度，比如宪法委员会，也可以是一个比较低调的机构，比如法律规范审查委员会，只有这样才能够比较合理的理顺中国的央地关系。当然，央地关系不要光把眼光都集中在中央和地方；当中央和地方都不对各自选民负责的时候，怎么去调整央地关系都没有用。所以在央地关系上还要引入最关键的第三层次，也就是人民。人民要发挥作用，让中央对全国人民负责，让地方对当地的人民负责，这样的中央和地方关系才有意义，否则央地关系就是官员之间的个人关系。

　　回到“大饥荒”事件，大饥荒之所以如此惨烈，不仅仅是因为中央和央地关系失调，更重要的是在于那个年代的人民没有一点点权利。关于信阳事件现在已经有不少报道，当地做法极其恶劣，但是当时可是一点报道都没有，连我们的“伟大领袖”都被蒙在鼓里。信阳没有粮食，郑州有粮食，逃荒要饭不行吗？还就是不行，当地书记下了死命令，也是怕当地爆发饥荒的事情被走露出去，让警察、民兵在各个关卡守住，不让当地的人民逃荒要饭，许多人活活饿死在家里。如果这个国家的人民不是被当作牲口对待，有一点点起码的人权，有迁徙的自由、人身的自由或者言论自由，至少能说话，把这个消息报出来，“伟大领袖”说不定很快就知道了，也不至于饿死那么多人。所以中央和地方关系最关键的是第三个层次，即人民的权利保障。中央要为全国人民提供基本的、底线的保障，这不等于平均主义。地方有条件的可以多保障一点，没条件可以少保障一点，但中央一定要有底线的保障。这个底线的保障不是平均主义，不能消灭地方差异，也要顾及到地方的多元需求。

　　《权利保障与地方差异》这本书讨论了一系列具体话题：一是收容遣送与迁徙自由。2003年孙志刚事件引发国务院很快废除了收容遣送条例，这样做对不对？可能会引发什么样的问题？“三农”领域也存在同样问题，温家宝一声令下，把农业税给免了，但是地方的财政有没有得到满足？如果得不到满足，是否会诉诸其它手段？比如土地财政、强拆强征？

　　二是地方试验与良性违宪，这在我们国家也是很有意思的问题。我鼓励地方试验，中国宪政进步要靠地方试验推动。一个例子是地方对乡镇直选，当时在四川、云南、深圳一些地方开展，效果好像挺好。但后来全国人大常委会秘书处一声令下，说这是违宪。《宪法》104条规定，政府首长由当地人大选举产生，不能搞地方选民直选，若地方直选就违反宪法规定。但问题是违宪违的是什么宪？我们这个宪法有好的地方，虽然它跟发达国家宪法相比不怎么样，但跟我国现状相比可以做很多好事。然而，有的地方是有问题的，一个大问题是我们是一个单一制大国，而世界上没有第二个像我国这么大国家是单一制的，即便我们的邻居印度也是联邦制，虽然我前面说印度是一个比较集权的国家，但毕竟是联邦。我国单一制是只有一部宪法，这一部宪法把所有地方机构产生方式和地方官员选举方式都规定了，这个规定是否符合每一个地方需要？我们要主义，改革开放以后，我们宪法总是滞后于国家改革，比如1983年就基本取消了人民公社，但“人民公社”却一直在宪法里面，直到1993年修宪才把它拿掉，宪法严重滞后农村改革步伐。所以还不能因为取消“人民公社”、搞联产责任承包制“违宪”，就不能搞，这对中国的损失太大了，很可能再来一次“大饥荒”。我们现在吃的食品虽然不安全，地沟油等到处都是，但至少不会饿死人。这是1978年这场当时“违宪”的地方试验带来的好处。所以“良性违宪”还是要允许，但在宪法学界却有不少学者反对，认为我们的宪法已经不管用了，允许“违宪”——不论良性、恶性——都是不好的。但这要分清楚。我坚持至少有一种情况要允许“良性违宪”，那就是地方试验，因为中国在宪法源头上存在不合理的地方，这么大国家搞单一制，必然一统就死，不能搞“一刀切”，所以地方有一些有益的试验，不能用宪法僵硬的框架套住，否则会约束改革的步伐。

　　还有其它一些问题，譬如非常严重的大学招生地域歧视，以及我刚才提高如何保证族群和谐与国家统一，因时间关系就不展开了。

　　回到薄熙来事件，中国的央地关系怎么调整？我认为基本的方向必须是从人治、党治走向法治。党治必然走向人治，而中国已经饱受“大跃进”、“文革”之苦，不可能再走回头路了。走向法治的动力何在？最终在于人民。如果没有人民的自觉意识，统治的动力只能是自上而下的，这样要控制下级政府的各种贪污腐败、胡作非为就只有依靠中纪委，但我前面已经讲了，这对于这样一个大国是不可能的。所以必须要改这种自上而下的统治方式为宪法规定的自下而上的治理，尤其是要保证中央很多对人民有利的政策、法律得到施行，最终要靠人民自己管理自己。首先要通过地方选举等方式监督政府官员，当然还必须要具备适当的法律保障机制，比如建立一个具有司法性质的独立审查机构，只有这样才能既保证地方多元化，又防止地方歧视和保护主义，让中国公民的宪法权利在全国各地得到平等保障。

　　这样才能实现央地关系的法治化。

　　我先讲这么多，谢谢！

　　主持人：非常感谢张老师，下面请熊文钊老师和王老师分别做一个评论以及自己的感想，后面还有时间的话就进行互动。先请熊文钊老师。

　　熊文钊：谢谢有这么多人来讨论这样一个问题，也很高兴有这样一个机会进行交流。张老师讲了他出的两本书，一个是《国家主权与地方自治：中央与地方关系的法治化》，另外一本是《权利平等与地方差异：中央与地方关系法治化的另一种视角》，这两本书的视角不同。《国家主权与地方自治》这本书是从权力角度展开的视角，另外一本是从权利角度展开的。以权力与权利的路子来讨论，读这两本书有很多收获，先正本清源从主权问题说起，后谈到集权与分权问题。这两本书值得一读，因为其有很强的内在关联性，逻辑上相互支撑，内容上相互补充。

　　书里有一些问题，借着评论的机会跟大家讨论一下：

　　第一，在联邦制和单一制问题上，有很多人包括政治学、宪法学、法学的研究者、学生都喜欢关注这个问题。中国这么大一个国家，现行宪法当中并没有单一制的明确规定，但是作为一个统一的多民族国家，是选择联邦制还是选择单一制的国家结构形式？很多人都在关注这个问题。孙中山先生带着联邦制方案思考过这个问题，在建国之前毛泽东也思考过这个问题。但是到后来，孙中山放弃了在中国推行联邦制的方案，毛泽东也放弃了联邦制而选择了单一制的国家结构形式，这很值得我们思考。千帆教授从美国回来有很多联邦制的观念思想，但我看了他的书最近有一些变化，他说单一制的国家也可以容纳地方自治，他推崇地方自治。在这个问题上我认为采行联邦制抑或是单一制其实无所谓好坏优劣问题，而是牵涉到一个国家的政治、历史、社会背景的选择，恐怕没有办法简单的说是哪一个好、哪一个不好。既然不是一个简单的判断，也不是说联邦制一定就没问题，或者单一制就不能够容纳分权的东西即和地方分权是可以容纳的。联邦制的体制上有地方自治，单一制架构也应当有地方自治。其实，单一制为了克服其过于单一的、简单的模式更需要地方自治，也就是说没有联邦制，单一制更需要地方自治。所以有的单一制国家有很强的联邦制色彩，有些联邦制国家表现出中央集权特征，而且联邦制国家从二元结构（美国）走向合作的形态发展，说明各自有各自的优点。

　　那么中国现在是一个什么样的状态？或者应当是一个什么样的国家结构状态？欧盟为什么不断寻求一体化？欧洲的这些主权国家让渡自己需多多主权，马克不要了，要欧元，法郎不要了要欧元。要欧元的代价很大，很痛苦，但欧洲人还是坚定的要挺欧元。欧盟一体化的进程告诉我们国家形态在变。在当今的世界上，中国是世界的一极，美国是一极，欧洲各个国家太小都单独成不了一极，只有一体化后才能成为一极，只有一体化后才能有立足之地，有竞争的优势。可能有很多战略上的考虑，所以国家形态的这种变化不是一种简单的巧合。欧洲各国的政治家们并没有在单一制和联邦制之间作简单的选择，而是创造性的创设了地区国家的新的国家结构形式。这也很值得我们思考。孙中山先生带着联邦制从美国回来后为什么又变了？他研究了中国历史文化后，发现有些问题不是很简单就能做选择的。如果用单一的、高度集权的方式会造成很多问题，“天高皇帝远”的事一定会经常发生，那些饿死人的事情发生了以后才知道，那时的资讯没有现在这么发达，而且那时候的文化风气又是好大喜功的，导致信息了解不到位。

按当今格局来看，中国逐渐在形成这样一种格局：多元一体或者一体多元的中央与地方关系的基本格局。一体不是纯而又纯的单一制，但又有一体化的需要，这是中华民族共同的意志所需要，但又不能简单的用单一制方式，所以要多元。

　　如前所述，我国中央与地方关系存在着“一体多元”的格局。所谓“一体”，指的是这种模式具有的中央集权制特征，即中央与地方政府间政治关系的“一元化”方面。所谓“多元”，指的是这种模式体现出的中央与地方之间的分权色彩，即中央与地方政府间的政治---经济关系的“多元化”方面。中央与地方政府间的政治---经济关系的“多元化”方面反映出现阶段的中央与地方政府间关系已经不单纯地呈现为法律规定上的政治关系，也体现为社会事实中的政治关系，同时还体现为经济生活中的经济关系。

　　特别行政区制度就是一体多元格局的具体体现。其实，我们在特别行政区的制度走得比联邦制还远，千帆教授也是这么看。中央与特别行政区政府关系是一种特殊的中央与地方政府关系模式。属于国家主权范围的事务，由中央管理，特别行政区必须服从中央的领导；属于特别行政区的地方事务，而又涉及国家整体权益范围的事务，由特别行政区自己管理，但要受中央的监督；属于特别行政区自治权范围内的地方事务，由特别行政区自行管理，中央不作干预。从基本法对特别行政区高度自治权的制度安排可以看到，特别行政区的高度自治权，不仅高于内地省、自治区、直辖市，甚至高于联邦制国家联邦成员的权力，明显突破了单一制下地方行政区域传统权力的范围。我们有可以让特别行政区保留终审权甚至可以让台湾保留军队等做法，特别行政的体制、制度并不比联邦制所得到的少，它是一种高度自治，是需要多少给你多少的高度自治，还可以有很大的空间让你有更多的自主、自治的权利。在单一制国家我们容纳了这么一个极端的地方自治、高度的自治，这在世界其它国家，即便是联邦制国家，联邦都得不到的权利，中国的特别行政特区得到了。

　　当然，中国处理央地关系的问题还要考虑到多民族问题，这也是一体多元格局的重要体现。中央与民族自治地方政府，作为一种特殊的中央与地方政府关系模式，它有三个特点：一是民族自治机关享有广泛而全面的自治权。二是民族自治机关自治权保障的法制化。三是国家通过制定实施特殊规定及照顾政策为民族自治地方自治权的实现提供政治保障和经济保障。中国有55个少数民族，60%土地上的少数民族，对于现在经济发展的影响，不容小觑。实际上，少数民族的地方资源是最多的，同时地方权力大，这使得现在我们有这样的一种需求，这就是地方怎么来处理好民族地方问题，这都带有一体多元的特点。

　　另外，中国东西部发展水平也存在差异，一些地方设立经济特区。由此我们可以看到，这个多元至少还有以下几种形式：地方体制的多极化，财政分配关系的多元化，民族区域自治。面对着行政区划的问题，改革开放以后推行的计划以及财政、税收、价格、投资、外贸政策，从而扩大经济管理的权限，都促进了中央地方政府间的经济多元化。开放特区、开放沿海城市和开放地区的设立，导致区域发展打破传统区划界限，由此也引发一些区域行政事件。这就使得央地关系的多元化特征越来越显著。

　　以上是我们所讲的一体多元，对于一体，大家有很多体会，其中一种体会就是国家要通过宏观调控解决问题。碰到金融危机之所以能应对是因为有整体协调的能力，使得承受金融危机的能力比过去要强，比如我们可以扩大内需。整体一体性和我们的切身利益有关，不要说这种整体性一元一体化一定是不好的，这种宏观调控是需要的，但同时要承认有多元，不同的利益诉求不同的特点，这是我对中央与地方关系基本格局的一个基本判断。

　　今天的题目很有意思“如何治理中国”，历朝历代的统治者非常重视“治理”，纵向结构问题是权力配置的最基础的问题，不管是政治学者还是法律学者我认为首先要关注最基础的结构性问题，如果不关注，就不会找到权力配置的一个最好的位置，所以我们应该重视最基础的权力配置问题，结构问题搞清楚以后再来研究权力的配置问题才有可能找到最合理的方案。

　　我们应该用什么样的方式治理比较好？我认为先要有战略考虑，即建构“强国、虚省、实县市”的中央与地方关系的战略格局。中国实现分税制以来，逐渐形成了一个上头大、下面小的结构，中央财政占比50%多，各省加起来占比40%多，各县（市）只占比10%左右，这是一个“五四一”的结构，从财政上讲也大体上是这个比例。事，地方要做，上学、就医、养老、保险、住房保障等都在县市，但地方经费往往不足，靠的是大量转移支付，造成了“会哭的孩子有奶吃”，“跑‘部’‘钱’进”等现象的出现，有的地方没招了，就靠土地财政解决基本问题。因此，这个结构不好，要建立一个合适的结构，建立一个“四二四”的财权与事权相匹配的新型结构，即中央占比40%，省区占比20%，县市占比40%。另外，中央保持有足够的宏观调控能力，面对东中西部差距比较大，需要协调式的发展，我们要调整战略上的思路、研究结构上的问题。从这个意义上要虚设（省），虚设的方式有很多，比如增加省区的数量，将分配结构调整好，增加数量不是由32个简单的增加到50个，我觉得讲分成50个省区这个话的学者是在拍脑袋，并没有进行科学论证。为什么就一定是分设50个而不是更多的以一级区呢？因为美国是50个，所以中国也要50个，讲这个话的教授名气很大，他的这个说法流传很广，但这个说法没有讲清楚道理，事实上也没什么道理。中国这样一个大国划分多少个一级政区是合适的？对于这个涉及多学科多领域的复杂问题我做过很长时间的研究和沙盘推演，如果有机会我来单独谈这个问题。

　　基于前面对于我国央地关系“一体多元”格局的基本认识，“强国——虚省——实县（市）”的逻辑进路实际上也与此一脉相承。所谓的“强国”即加强中央政府的宏观调控和全局掌握能力，在根本上维持“一体”结构的稳定性；所谓的“实县（市）”则是通过强调对县域经济的极大盘活并促使其因地制宜地实现各方面事业的个性化提升，以提高同公民基本权利的享有息息相关的基本公共服务的供给规模和质量，最终实现不同地方的“多元”化发展；所谓的“虚省”，对上构成了对大量基层管理单位的协调，以符合管理幅度的一般规律，对下则构成了对同区域内不同地方的议事协调机制，从而“承上启下”地促进“多元”和“一体”的良好实现。

　　对于以上央地关系的问题，我们可以总结出有以下几条原则：一体性与多元性相结合原则，就一体性的实现而言，焦点多在中央的层面，正如前面所说的，中央通过宏观调控解决问题，代表的是国家整体利益。就多元性的角度而言，焦点多在地方的层面，这要求充分照顾地方的具体情况，发挥地方的主动性和积极性，最终使两者达致最优均衡、相互结合的状态。

　　正如前述，集权和分权相结合，央地关系应该遵循集权与分权相平衡的原则。这一原则要求避免过度的中央集权，实行中央与地方政府的适度分权，同时应把由中央集权中统一行使的权力收归中央政府。形成中央与地方政府之间合理协调的分工合作关系，实现集权与分权的动态平衡。

　　公民权利决定公共权力原则，这是我国宪法第2条的具体体现，也是当代我国宪政制度的必然要求。国家权利不得超越宪法和法律所规定的范围，同时国家机关行使权力的方式也应由法律规范予以规定，从而形成公民权利决定公共权力的有效宪政模式。另外，中央的意志源于全国人民，地方的意志则很大程度上源于本地的人民。

　　同时，还要强调地方自治原则，从理论上说，地方自治其实是马克思主义的国家学说之一，也是充分调动地方积极性的最有效方式。民族区域自治制度正是社会主义地方自治制度的典型代表，港澳特别行政区的高度自治制度则是新型地方自治制度的实践先例。

　　经济区域和行政区域协调原则，建立公权和经济区域相关的行政区划，促进经济区域发展，否则没有办法突破行政区划界限。不合理的区划制约了区域经济的发展，因此要相协调。

　　另外，司法区域和行政区域相分离原则。其实这一原则并不难实现。比如说，中国人民银行总行设在北京，但分行并没有按省区设立分行，实现了金融区域与行政区域的分离，也就是说分行行长不归地方省长和市长管，总行发挥着维护国家金融信贷安全和货币发行的统一和宏观调控职能。法院作为那么捍卫国家法治统一的职能的机制则更需要这种与行政区域的分离。中国人民银行能做到：一声令下，省长管不了9个中国分行行长。不归省长管时，金融安全就有了。司法保护安全比金融的体制更需要这种架构，从而完全可以做到司法区域和行政区域相分离。

　　公共权力成本最小原则，央地关系的互动过程本质上就是一种公权力的运行过程，其价值目标在于如何在最小的成本范围内实现央地关系协调效益的最大化。有鉴于此，我国地方行政建制应当采取切实举措，调整结构关系，合理减少层级，提高行政效率，精简机构，减少公共支出，真正落实三级地方行政建制。

　　最后一条是央地关系法制化的原则。央地关系的方方面面，都要求运用法律的办法，应建立在法治的基础上。因此，央地关系的基本框架应当是一个法律的框架，其基调应当由宪法确定，同时央地关系的具体制度应主要由法律进行规定。

　　其中，对于地方自治往往存在这样的现象：过去中国人地方自治搞得如火如荼，当时搞完以后，国家却被各个军阀利用处于分裂状态，于是便觉得地方自治不好，就否了，现在谈地方自治色变。其实，这种地方自治是马克思主义国家学说之一，是跟民主、宪政结合在一起的。地方自治是一个好方法，让地方自己去管，国家不要什么都管，特别是大的国家治理。但对于地方自治制度我们采取本能的排斥，这是很奇怪的认识。张千帆教授的书也提出，我们要重新对待地方自治、看待地方自治是什么样的。

　　最后，我想谈谈如何实现一体多元。首先，对于怎么样实现一体化的问题，我认为应通过中央对地方应监督和控制。从现状来看，中央对地方的监督和控制仍不容乐观。正如千帆教授上来讲了重庆例子，这里面表现出了中央和地方的关系，中国的省区太大，社保基金会的主席能管得住中央政治局委员陈良宇吗？管不住，这属于行政控制的无奈。实际上，立法控制被地方性法规支解，地方法院要执行地方性法规时，把地方性法作为判案依据，这是有联邦色彩的做法。立法控制受地方保护限制，司法控制、立法控制、行政控制没有什么效果，财政控制有效吗？对没钱的地方有效，对有钱的地方没效。

　　中央对地方的控制总共6个手段：立法控制、行政司法、司法控制、财政控制、人事控制、政治制控制，后面两个控制有效，前面四个控制无效。制度性控制没有效果，很脆弱，重庆最高官员如果是地方选举决定的时候，中央则可能没有有效的控制手段了。如果民主搞到那一天，地方省区选的官员中央不能撤换时，那中央完全没有办法解决重庆问题。同时由于地方性法规有可能架空中央立法，使得立法控制也很有限，财政、司法的方式都没有足够力量制约地反复帮户主义的力量时，这些方式解决不了像陈良宇的上海和薄熙来的重庆这类的问题。现在之所以还能控制，所采用的方式就只有人事控制最有效，而人事控制背后是共产党的党管干部原则，而这变成中央对地方最有效的一种方式。因此，如果没有这一条，说党内搞民主，要让地方选时，中央将没有一个真正有效控制地方的制度性手段方式，这很危险。所以，建设法治化的央地关系要在立法控制、行政控制、司法控制、财政控制、人事控制、政策控制等方面建立有效机制，使这些手段能真正有效。如果没有，上海会失控，重庆失控，无法控制，则没有办法收摊子。

　　然后，对于如何实现多元的问题。保障多元实现的形式是地方自治，让地方管理地方事务的权利，知道地方需要什么。现在中央感觉到地方总是有点控制不住的感觉，中央不放心，导致了地方老感觉我想做点事，做点促进地方发展的事，老是做不了，中央老不批。中央对地方无法控制的事情会找很多事由来加强控制，地方很难受，两头都有难处，都觉得有道理，实际上是两头都不高兴，怎么样解决这两头的“两个积极性”的问题，让地方有空间去做是关键。

　　总体说来，对于中国这样一个“多元一体”的多民族的大国的治理，按照“强国虚省实县市”的战略，奉行上述8项原则，采行上述6种调控方式则是当今中国的治理之道。这个问题很宏大庞杂，由于时间关系，我只能很原则地很概括地讲到这里，希望有机会再来专门讨论。谢谢！

　　主持人：感谢，有请王老师发言。

　　王建勋：谢谢主持人！感谢张千帆教授邀请我参加这个讲座。刚才张老师讲了很多，大部分的内容我都同意。现在中国的中央集权太严重，应该搞地方自治。在熊老师评论中也表达了同样的意思，在具体操作方面可能存在不同的看法和分歧。在这里我结合张老师在这两本书当中提到的重要问题谈几点看法或者感受，有的是做点儿补充，有的是跟张老师一起讨论。

　　第一点，我想谈谈“主权”概念及其与央地分权的关系问题。张老师主张抛弃传统的主权理论——认为主权至高无上、不可分割的学说，建构一种“相对主权理论”。这一点，我基本同意。在联邦政体下，联邦和州之间通常是主权分享的关系，即联邦和州都享有部分主权。麦迪逊在《联邦主义者文集》中提到，无论是联邦还是州都不享有全部的主权，而是各享有部分主权，联邦只对全国性事务（外交、战争等）拥有主权，而州则对剩余的事务拥有主权。

　　其实，在某种意义上讲，把美国的“state”翻译为“州”就是一个错误，因为它本身就是“邦”或者“国”的意思。当然，将“United States of America”简称为“美国”也是一个错误，因为它不是法国或者中国意义上的国家或者民族国家，而是一堆（准）国家组成的联合体，一个联邦。正如今天正在演化的欧盟一样，它不是一个国家，而是一个超国家的联盟。这种联邦或者联盟，与传统意义上的国家或者民族国家完全不同，它是一种全新的政治组织形态，一种全新的政治共同体。

　　当然，严格来讲，说联邦和州分享主权仍然是不准确的，因为在美国或者其他联邦制国家，主权既不在联邦手里，也不在州手里，而是在“人民”手里，即“人民主权”（popular sovereignty）。这里的“人民”既不是与“敌人”相对的政治概念，也不是卢梭意义上的抽象存在，而是单个个人的简单相加。从这个意义上讲，真正的主权在个人手里，于是有学者提出“个人主权”（individual sovereignty）和“公民主权”（citizen sovereignty）的概念。在一个自由社会里，个人拥有一些不可让渡、不可剥夺的基本权利，而这些权利构成了对政府权力的根本限制，因此政府必然是有限的，必然在任何情况下都不得擅自侵犯个人的私域。

基于这种理解，中央与地方的关系完全是个人创制的产物，个人有权利决定如何安排不同层级政府之间的关系，有权决定什么样的制度设计更有利于保护自己的基本权利和自由。无论是中央政府还是地方政府都不享有真正的主权，都必须受制于民众的基本权利和自由选择。如果民众要选择联邦制，政府没有任何理由要坚持单一制，无论这种理由是“主权”还是其他。

　　第二点，到底该如何理解联邦制与单一制之间的区别？或者说，单一制与联邦制之间到底有没有根本性的差别？二者是否可以达到同样的地方分权和地方自治程度？如果答案是肯定的话，那显然应该抛弃这两个概念，否则，就应当承认它们的价值。

　　在刚才的演讲以及《国家主权与地方自治》一书中，张老师似乎认为二者之间没有根本区别。譬如，他在书中提到：“事实上，没有任何理由认为单一制达不到联邦制的地方分权程度。”（P.31）“虽然联邦宪法确实为地方自治提供了制度性保障，但是这种保障并不是不可打破的。就中央和地方分权的现状来看，联邦制和单一制之间并不存在任何不可逾越的鸿沟。”（P.33）“单一制和联邦制的最大差别在于地方自治是否具有宪法地位，仅此而已。”（P.34）“在实践中，单一制国家完全可以通过立法赋予和联邦国家同等程度的地方自治。”（P.34）

　　那么，到底该如何看待单一制与联邦制之间的区别？在我看来，首先，这涉及名与实的问题。是否所有国名之中含有“联邦”的国家都可以被认为实行了联邦制？是否那些名称中不含有联邦或者流行的看法不认为其为联邦制的国家就不是联邦？比如，前苏联、前南斯拉夫等国家都被一些学者认为是联邦制国家，尽管那里奉行的是高度中央集权，甚至根本是个人独裁。再比如，英国长期以来被认为是一个单一制国家，然而它的地方分权和地方自治却高度发达，历史悠久。既然如此，或许有必要区分形式上（名义上）的联邦制和实质上的联邦制。形式上或者名义上的联邦制，实质并非联邦制，而是单一制。正如形式上或者名义的“共和国”不是共和国一样。一个国家是不是真正的“共和国”并非是由于其名称决定的，那些国名中带有“共和国”的国家并非一定是一个共和国。个中道理与联邦制一样。那些名称中含有“联邦”或者外观上形似联邦的国家，可能是个真正的单一制政体，而那些名称中不含有“联邦”或者外观上不象联邦的国家，可能是个真正的联邦制政体。当我们分析一个国家的政体性质或者国家结构时，不应当看其名，而应当观其实，千万别被形式或者名称欺骗了。

　　其次，单一制国家是否可以同样实现联邦制国家的地方分权和地方自治？如果它实现了，还是不是单一制？这在很大程度上取决于对这两个概念或者两种制度安排的定义问题。如果我们在定义这两个概念时包含地方分权和地方自治的程度问题，那么就可以考虑将单一制定义为低程度的地方分权和地方自治，将联邦制定义为高程度的地方分权和地方自治。二者之间存在着程度的差别，当单一制的地方分权和地方自治程度达到了联邦制政体下的程度，它就变成了联邦制，而不再是单一制，不论其名称或者形式是否改变。至于二者之间程度的边界划分在哪里，则是另外一个问题。但无论如何，程度是一个值得考虑的问题，并且程度（量）的变化会导致质的变化，正如专制社会和自由社会之间的重大区别之一也是自由的程度一样。即使在极端专制的社会（极权主义社会）里，人们也享有某种程度的自由，但无论如何，我们不把这样的社会称为“自由社会”，这样的社会与自由社会存在着根本性的区别。当一个社会中自由达到一定程度之后，它就从一个专制社会变成了一个自由社会。但专制社会和自由社会之间的区别，仍然是不可抹杀的。

　　如果将单一制和联邦制的区别界定为地方自治的程度地话，那么，该如何衡量一个共同体中的地方自治程度？哪些因素值得考虑？第一个因素是地方政府权力的来源，即地方政府的权力是否来自于全国性政府的授权。如果答案是肯定的，则为单一制。在联邦制下，无论是中央政府的权力还是地方政府的权力，都是直接来自于人民。第二个因素是，地方政府是否有权制定自己的宪法和法律，是否承认法律多元主义。如果答案是肯定的，则为联邦制，否则为单一制。此外，司法体系是否多元，公民身份是否多重等都是重要的区分因素。在联邦制国家，司法体系都不止一套，有两套甚至多套司法系统，各自在自己的管辖权内行使司法权力。在联邦制国家，公民身份通常是多重的，比如，在美国，公民有两重身份，每个人既是某个州的公民，又是美利坚合众国的公民；在瑞士，每个人都有三重公民身份，既是某个市镇（municipalities）的公民，又是某个邦（canton）的公民，还是联邦的公民。

　　如果这些区分有意义的话，那么，联邦制和单一制之间的实质区别就是存在的。尽管单一制下也可以存在一定程度的地方分权和地方自治，但无论如何也无法与联邦制下的分权与自治程度相提并论，正如专制社会中的自由程度无论如何也与自由社会中的自由程度不可同日而语一样。实际上，当麦迪逊等美国国父们创立联邦制时，他们就意味着它与单一制之间存在着根本性的区别。在《联邦主义文集》第51篇里，麦迪逊说：“在一个单一制共和国（single republic）里，人民让渡的所有权力都赋予了一个单一的政府；对权力的滥用依赖于该政府不同部门之间的分立。而在美利坚复合共和国（compound republic）里，人民让渡的权力首先在两个不同层级的政府之间分享，其次每一个政府的权力又要在不同的部门之间分享。因此对人民的权利形成了一种双重保障（double security）。不同的政府之间将相互制约，同时每一个政府又受到自身的约束。”可见，在麦迪逊看来，单一制政体与联邦制政体之间存在着根本区别。

　　在谈到单一制下也可以实现高度地方自治时，张老师在演讲和他的新作中都举了港澳的例子。他在《国家主权与地方自治》一书中说：“虽然在统计上，联邦制一般更倾向地方自治，单一制则更倾向于中央集权，但是正和联邦制也可以选择扩大中央权力一样，单一制也完全可以选择高度的地方自治，中国在港澳地区实行的‘一国两制’就是最显著的例子。”（Pp.34-35）那么，我们该如何看待港澳的地位？应当承认，港澳的情形是非常特殊的。港澳是在非常特殊的情况下收复的，这种收复是以其实行独特的制度作为代价的，是建立在中国与英国和葡萄牙之间的协议基础之上的。当我们考虑它们的高度自治状况时，不能不考虑到这种特殊性。当然，当大陆的其他省区都能够象港澳一样高度自治时，中国就几乎转变为一个联邦制国家了。之所以说“几乎”，是因为港澳的自治程度在某些方面还是有限，比如，它们的“基本法”（宪法）都不是自行制定的，而是由全国人大为其制定的。

　　最后，应当承认，单一制和联邦制的概念时常造成误解，尤其是当一些联邦制国家存在着中央集权倾向而一些单一制国家存在着地方分权倾向时。比如，美国在两次世界大战和罗斯福新政之后联邦政府的权力越来越大，如果麦迪逊等美国国父们仍然活着，他们一定痛心疾首、焦虑万分。在这种背景下，是否可以考虑放弃单一制和联邦制这样的概念呢？可以，用单中心秩序和多中心秩序代替之。前者意味着在一个社会里有一个最高的决策中心，而后者意味着在一个社会里有无数个决策中心，它们之间没有高低贵贱之分。“多中心”的概念较早由哲学家博拉尼（Michael Polanyi）提出，用于分析科学研究、市场和司法等领域的制度安排，后来，奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）将其扩展适用于立宪选择和政府架构。与联邦制相比，多中心这个概念的好处是，它不仅意味着纵向的权力在联邦政府和州政府之间分立，而且意味着在州以下的不同层级地方政府之间同样践行分权的原则，也就是说，州政府并非一个集权者。实际上，瑞士的联邦制就是三级分权制，而非美国式的两极分权制。

　　第三点，我谈一下中国应否放弃单一制的问题。在我看来，为了实现真正的地方自治，中国应当放弃单一制，不只是放弃单一制的形式，而是放弃单一制的实质——中央集权和大一统，走联邦制之路，确立多中心秩序。历史上以及现在的中央集权贻害无穷。托克维尔曾经在《论美国的民主》的一个注释中说：“旅行家告诉我们，中国人有安宁而无幸福，有勤劳而无进步，有稳定而无活力，有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的，但决不是极好的。我可以想象，一旦中国的国门对欧洲开放，欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”

　　著名汉学家白鲁恂（Lucian W. Pye）也曾指出：“所有的中国人都承认，中国人坚信所有的权力都应当掌管在中央政府手里，由中央政府来行使，这是塑造中国历史的最有力因素之一。这种想法使中国保留了单一制的政治制度，并使中国人，在其文化世界被竞争性的政治权威分割之时，感到不安。在很大程度上，中央政府可以声称其无所不能，因为大部分中国人已经由较直接的基本上是民间的权威体系来治理了：这包括关系紧密的家庭、受人尊重的宗族组织或者其它的民间团体，它们减少了官方的负担。作为一个乡土社会，中国在很大程度上是由乡村制度来治理的。无疑，这些地方权威体系在塑造中国社会时起了决定性的作用，但是，同样正确的是，这些地方权威体系满足于通过非正式的且经常是迂回的手段来保护它们自己的利益，以期国家当局予以支持，而非努力重塑国家当局。”

　　白鲁恂发现，地方制度和权威的固有虚弱，导致了中国独一无二的政治制度。历史上中国的政治经济制度，从来没有明显反映出深刻的地域差异，尽管这种差异客观存在。比如，华南的经济是建立在大米文化和相关的技术基础之上的，而华北的乡村则是围绕着小麦和小米的耕作而组织的；华东的文化是具有独特经济利益的大规模城市发展的结果，而华西则较接近于游牧文化。但是，在历史上，中国的政治经济制度从来没有反映出这些惊人的地域差异。相反，政治命令通常发自于中央；如果某个地方出了乱子，中央政府或者迅速将其镇压下去，或者立即将其接管，使其变为全国性问题。

　　中国应当实行真正的地方自治，确立多中心秩序。简而言之，这种秩序的基本特征包括：（1）每个共同体，从乡镇到县市，再到省区，都可以制定自己的宪法和法律。（2）每一共同体政府的权力都是由本共同体的成员授予的。（3）多个权力中心共存，没有至高无上的权力。（4）多个司法体系以及多重公民身份的存在。

　　中国的民族区域自治与真正的地方自治一回事吗？答案是否定的。民族区域自治作为前苏联的遗产，其制度设计缺陷至少包括：（1）以民族而非地域作为自治单位的基础，强化了民族认同，弱化了宪政认同。（2）这些区域无权自行制定自己的宪法和法律，实际上连个自治条例也没有，因而并非真正的自治；（3）这些区域的领导人都非通过自由竞争性方式由本地居民选举产生，且首要领导都是汉人；（4）这些区域没有自己的司法体系。

　　中国的村民自治也不是真正的地方自治，因为村民无权决定本村重大的公共事务，包括村庄的组织结构。村民委员会组织法由中央政府制定，且全国整齐划一。

　　有人担心中国实行联邦制和真正的地方自治会导致国家分裂、民族分裂、地方割据、地方保护主义等问题。其实，恰恰相反，联邦制和真正的地方自治反而会加强人们的凝聚力和向心力，因为地方民众和少数民族的正当利益得到尊重，文化传统、宗教信仰、民族习俗以及生活方式的多样性和多元主义获得承认。在这种情形下，人们没有强烈的动力要分离出去，即使有分离的倾向，也可以通过民主商议的方式获得和平解决。其实，在那些联邦制国家，分离主义倾向往往是较弱的，而在很多单一制国家，则存在着严重的分离主义倾向。

　　很多人害怕地方割据和地方保护主义，其实，这种倾向在单一制国家更加严重。尽管单一制强调中央集权和整齐划一，但地方上恰恰对此反感，企图捍卫地方的利益。中央集权越是严重，地方抵制和对抗就越厉害。这就是中央集权的悖论。而在联邦制下，一些形式的地方保护主义本来就是正当的，而那些不正当的地方保护主义则可以通过司法渠道解决。

　　其实，中国曾经尝试过联邦制，那就是1920年代的“联省自治”和“省宪运动”，而且，如果不是北伐战争的话，很可能就成功了。当时的不少省份都已经起草了自己的宪法，湖南省甚至在1921-26年实施了自己的宪法。这部宪法还是民众投票通过的呢！恐怕它是迄今为止中国历史上唯一一部由全体民众投票通过的宪法。在很大程度上讲，这部宪法还很先进，除了制度设计之外，对公民基本权利和自由的规定也不错，比如，它居然确认了公民的持枪权，这在今天很多人看来也不可思议，恐怕连想都不敢想。

　　主持人：高潮迭起，下面是互动时间。

　　提问1：感谢三位教授做的非常精彩讲座，我是中央民族大学的博士生，我的问题请教张千帆教授，中央政府从西部民主地区获取大量的资源，由于造成方式生态破坏，又通过转移财政支付的方式补回去，在中央和地方关系的视角下，怎么样做到生态补偿方式，怎么做一个制度设计缓和？谢谢。

　　张千帆：时间有限，只能简短回应一下。我认为这种行政式的转移支付是不够的，刚才王建勋教授讲了很多问题，我不完全同意，但基本是同意的。在集权体制下，一个很简单的例子，看全国人大常委员会的构成，成员大部分是北京、上海大城市的代表，而常委会是一个比全国人大更重要的立法机构，但是完全不按“一人一票”组成。去年人大选举开始按照城乡同比例，取消了原来的1/4条款。当然，全国人大细究起来也有问题，但每个省的代表名额大致可以做到“一人一票”，也就是说每个省选举的代表和当地人口成正比。但全国人大常委会不一样，是一个国家日常性的决策机构，而发达省市的委员远远超过人口比例。这样的决策机构必然带有中央集权倾向，把资源、利益向中央以及这些地方集中，所以不能指望在这样的决策体系会给地方适当补偿。简言之，在我们这种全国性的决策机制当中，来自于新疆等边远地方的声音远远不够，更不用说这些人根本不能代表当地的选民，完全可以牺牲掉当地的利益换取自己的晋升机会。所以行政式的补偿怎么可能按公平标准适当补偿？不可能让弥补当地的环境资源等各方面损失，让它回归平衡。

　　适当补偿必须做到两点：第一，中央和地方作为相对平等的主体讨价还价，是一个平等的主体谈判；第二，让地方官员、决策者真正代表地方选民的利益。现在主管新疆的是原来湖南省委书记张春贤，他比较开明，但他也是一个汉人，也许做了不到两年就要进中央政治局或者别的地方任职，这样怎么能够保证地方决策者代表地方全民的利益？他们根本不住在那儿，在所有考量当中不会把自己的切身利益和当地人民的利益联合起来。所以一定要有地方自治。地方有自己的自治章程，决定自己的组织形态，这在目前中国可能远了一点，但是首先做到第一步，地方官员由地方选民选举产生；第二，通过市场机制，在尊重资源地方所有的前提下，让不同的地方通过市场机制完全自愿交易、公平分配。

提问2：各位老师、同学晚上好，我是北京外国语大学的，很荣幸听到您的演讲。我听过一个讲座讲到日本的政治体制，讲日本的中央政府和地方政府关系，按书本来说，日本也算是单一制国家，但它们很多地方值得我们借鉴学习，日本中央财政和转移支付，尤其是分管机制，而且中央部门有派出机构，也设置了中央与地方的纠纷处理机制，一旦涉及到纠纷，地方会积极处理，不像北京都到北京来。日本的一些经验对我们有否借鉴意义？

　　熊文钊：在单一制国家中建立地方自治，韩国、日本、法国、英国地方自治做得非常好，中国没有把地方自治做好，建勋说要放弃单一制，搞联邦制，我不太赞成。孙中山最后放弃了联邦制，毛泽东为什么也放弃了，张千帆先生原来也是带着联邦制的理想回来的，为什么他现在也转变了？这要从治理国家角度来说，美国的前提跟我们不一样，美国有各个州，现在在往一体化方向走，我们往那个方向走有没有可能？日本的经验值得中国借鉴，在日本中央的事情是中央的事情，中央不能随便干预地方，美国驻军在高知县，高知县就抗议，跟中央政府的声音不一样，他们不能拿地方政府怎么样。中国一个县长敢不按中央的意思不办吗？不办肯定将你拿下。日本不一样，日本有地方自治，代表地方的利益，不希望有美国驻军在这里，就抗议。地方自治有它很重要的价值，这个经验值得中国学习和借鉴。我们应该可以做得更好。

　　张千帆：我澄清一下，文钊说我转变了，其实没有变，只是策略有所调整而已。现在“不让搞”联邦制，但是没说不让搞地方自治，其实效果是一样的。怎么解释孙中山和毛泽东原来谈联邦制，后来转单一制？我不需要多解释，只是提醒大家一个规律：中国领导人掌权之前都谈联邦制，掌权后一概实行单一制。其中的奥妙，大家不难想通。我还没有掌权，所以现在还谈联邦制（现场笑）。地方自治实现到一定程度，联邦制就自然而然、水到渠成。我相信，我们有朝一日一定能建立真正的联邦共和国。

　　提问3：怎么样防止马后炮包括大饥荒、薄熙来事件？

　　张千帆：薄熙来的最大威胁在于他的欺骗性。在“唱红打黑”的时候，没有人想到他犯了这么多事。我原来知道他不是什么好人，至多是个投机政客，但也没想到会他手上有这么多命案。因为新闻受管制、信息不公开，人民成了一群“不明真相的群众”，被他骗了还把他当“救星”，这样很危险。怎么样防止马后炮？还是要坚持央地关系法治化，重庆的领导还是要让重庆的人民在知情的基础上做出他们自己的选择，中央不要越俎代庖；如果什么事都要靠中央干预，永远是马后炮。薄熙来的事情很偶然。没有王立军，本来进入常委没问题，所以我把王立军认定为2012年中国宪政的最大“功臣”，没有他绝对没有后来薄熙来的这些事。但是如果没有王立军呢？所以中央应该管什么、怎么管？不是通过党内自上而下的撤换个别地方领导，而是要保障言论和新闻自由，保障人民的知情权和人民选择的权利，没有这个，薄熙来事件会重演，甚至和“大饥荒”性质类似的事件会重演。我们现在没有“大饥荒”了，但是全国每年甚至每天发生的事情有多少？

　　提问4：地方自治还是联邦制，基础是确立私权，如果没有从公平的本身利益角度考虑，再谈联邦制、单一制好像没有太多的利益，香港、澳门、台湾被西方殖民过，私权利概念很深入，我这个观念老师是否同意。

　　王建勋：我同意你的看法，我以前搞民商法，也特别看重私权。对于政府权力的最终限制依赖于人民，但问题是每个人都有自己的工作和生活，如何阻止政府权力的滥用？麦迪逊说，我们必需辅助性措施、恰当的制度安排，最主要的就是分权制衡。任何专制国家最大的问题就是权力集中、集权，无论是横向的集权还是纵向的集权，解决这个问题要依赖双重分权，没有什么好的办法。横向分权就是三权分立，不同部门之间相互牵制，纵向分权就是中央和地方政府之间相互制约。如果能够很好地实现这种制度安排，人民的权利和自由在很大程度上会得到保障。保护公民的私权依赖司法独立，但司法独立的前提是三权分立，否则没办法保护公民的私权。很多人说把那些权利和自由写在宪法和法律上就行了，其实，仅仅写在宪法和法律上一点用处都没有，必须得有分权制衡，才能把纸上的权利转化成现实的权利。

　　张千帆：我补充一句，王老师的意思是要辩证的看这个问题：私权要以公法来保护。台湾前大法官吴庚先生讲过一句话，我认为很精辟：看看世界各国，你会发现一个规律——自由国家的公法特别发达，那些私权很发达的恰恰是专制国家。中国法学界本身就很说明问题：民商法很红火，但宪法没人关心。

　　熊文钊：公民权利决定公共权力，公共权力决定于公民权利，这跟私权意思不完全一样，设置什么样的公权力其实由公民权利来决定，不是由三个学者来决定，选择权在于公民。

　　提问5：在集权分制国家，怎么建成地方民主自治，怎么建成联邦，现在集权到联邦的过程怎么转变？这个过程怎么样的？怎么去做？因为权利不在我们手上。

　　张千帆：谈联邦太遥远，现在还是要走地方自治。不能说你不让玩联邦制，我就不和你玩了，这样不行。地方自治靠谁？当然不能靠那些“几不搞”的人，靠谁呢？靠你啊！我们不去争取，民主怎么会来呢？我想在座各位恐怕没有几个人认真投过票的，官员对于你们这种“不行为”是很高兴的。你们自己不出来选举，地方自治都实现不了，联邦制更遥遥不可及，他们落得睡大觉，因为现体制对他们是最有利的。中国的路要一步一步走，公民首先必须认真对待自己手里的选票，不要说自己没有权利，宪法规定了你的权利，只不过在现实中行使这种权利有种种障碍需要克服。

　　熊文钊：我回答一下，还是从地方自治做起，从村民的自治、乡自治、县自治做起，把县自治做起来，温家宝总理的讲话就代表了这样的思想。

　　提问6：请问各位教授有否了解到村民选举当中发生的情况？据我了解，有些东西到中国变味了，其中有贿选等问题，怎么趋利避害？

　　熊文钊：你说的贿选问题是怎么样在法律制度上怎么样建构一个很好的选举文化，让大家信这个东西，中国什么都不信，选举信的是钱，是好处，有选票的人不尊重自己的选票，因为他觉得你这个东西太假，觉得这个东西不值钱才会用这样的方式，这是整个选举的体制问题。

　　主持人：我就这个问题简单发表一下我自己的感想，这个问题非常好，今天一晚上讨论的是怎么建立规矩，怎么遵守规矩，我们有一个前提假设是没有规矩不成方圆。你觉得中国社会是这么运作的吗？我的感觉是，我们用西方创造出来的一些概念和行为都是特定的历史条件和特定的文化环境里创造出来的，我们用这个东西，把这个东西当作眼镜，戴着它来看中国，我很怀疑，你不用怀疑我对西方概念的“忠诚”（现场笑），但西方给我们戴的眼镜不是它故意给我们戴的，比如自由、选举、民主、地方自治、联邦等概念都是那个文化、那个历史条件下的产物，然后中国开始学。我不是说学这些好不好，而是觉得应该真正的回过头来研究，尽量不要戴着西方眼镜来研究中国日常行为是什么样的，我看到的是现在的地方有高度的自治权，现在地方官能做什么事，大家心里都明白，我看不出来怎么就不自治了，看不出来怎么就遵守宪法了。

　　回到文化大革命，刚才张教授举的大跃进的例子，我不觉得是地方自治能解决的问题。那地方怎么就那么自治呢？地方怎么就高度自主地开始克扣百姓的口粮呢？这可能有民主问题，可能是人民有没有声音的问题，但是不是一个分权问题我表示怀疑，中国在表面上也许是这么大一个国家仍然实行单一制，从规矩上讲。但中国人不守规矩，中国的社会得反着看。当你说守规矩是正常时，也许是有人给你戴着眼镜让你用那样的观念去观察，中国社会可能不是那样的。所以在研究规矩的同时，更应该看的是中国人是怎么去操作，怎么去运行的，运作的本身能带来什么样的利益与好处，不能带来什么样的好处。现在我的感觉是，中国在没有规矩的情况下，这三十年经济发展也挺好，没说没有问题，但和其它发展中国家比起来，中国是数一数二的，在看起来没有规矩的情况下，在规矩越乱的情况下也能发展起来，所以大家在重视规矩的同时，要看一下中国人的生活是什么样的，这样可能才能更好的对应。下面交给张教授，谢谢！

　　张千帆：政府管理学院的视角就是跟法院学的视角不一样。中国人吃米饭，西方人吃面包，所以说西方人不吃米饭，中国人以前不吃面包，这就是“中西差异”，所以西方人守规矩，中国人可以不守规矩。不过，不论是中国人还是西方人似乎都得吃粮食，中国人不吃粮食也会饿死，“大跃进”就饿死许多人。中央对粮食征购有没有规定？这是有规定的。在中央的通盘粮食计划下，每个地方都有指标，中国以前是一个指标社会（现在基本上取消了），在这个压力下各级政府层层加码，最后负担加到老百姓头上，饿死了那么多人。当然，没有谁在恶意杀人，中国人都很善良的。但是在这样的制度下，我们不需要是罪犯就能犯罪，而且是不赦的大罪。

　　说中国绝对没有规矩，也不准确，政府管理学院完全没有规矩吗？还是有的，肯定也有一套规矩，只是跟写出来的不一样，这就是通常讲的“潜规则”。中央处理薄熙来，你说没有规矩吗？宪法管不了党，所以宪法这套对党不管用，但是党还是有一套自己的规矩，和宪法规定的那套东西不一样就是了。从中国人不吃面包但还是需要吃粮食这个类比来看，中国还是需要一点规矩的。假如一点规矩也没有，那么不仅法学院要喝西北风，政府管理学院也要喝西北风，因为政府行为没有规律了。其实中国政府的运行是有规律的，只是这套规律未必符合国家利益和大家的价值判断标准。

　　有的规矩好，有的规矩不好。“大跃进”期间，中国是很有规矩的，地方按中央的规矩严格实施，造成的结果却很糟糕。今天没有这一套规矩，但有另外一套规矩。更准确地说，这套规矩的本质没有变。30年来，“大跃进”、“大饥荒”确实不会发生了，但是地沟油、毒蔬菜、毒大米这些东西大量存在；后果不那么严重，顶多早死几年，总比饿死强些。中国改革肯定是比三十年前大大进步了，但是和周边比到底有多好？我并不那么乐观。比如中国和印度、中国和越南哪个更好？GDP我们肯定比他们高一点，但毕竟只是一个“鸡的屁”而已，不能那么当真的。人家的GDP增长也不低，而水分比我们少，幸福感比我们强，至少没有出那么多事。据官方统计，我们每年都有十几万起较大规模的抗议，平均每天500起。中国确实家大，但无论多大的国家也经不起每天500起抗议的折腾。所以中国社会还是很需要治理的规矩，今天探讨的正是我们需要什么样规矩，什么样的规矩能把中国治理得更好。

　　非常感谢政府管理学院给我们提供这么好的场地，感谢各位精彩的讲演，这个活动与北大法学社合办的，这位是社长吴良健同学，还有人大议会中心的助理胡玉桃、李少文，谢谢大家！希望大家继续关注下次活动。

来源：共识网

一个被修正的罗尔斯正义理论：作为公平权利的正义

罗尔斯正义原则是我30余年来一直在发扬的理论。我现在对这些原则的看法是，这些原则基本上是正确的，但需要对其进行某些较小的修正以使之更加完整。另外，我认为罗尔斯的社会正义原则无论在发展中国家还是发达国家，都证明了人道的社会主义形式的合理性，假设这种形式的社会主义是某些可行的经验性的社会科学理论和观点。

　　在《马克思主义、道德和社会正义》中，我对罗尔斯的理论提出了四点修正：（1）必须有一个不允许人们生活于其下的最低的福利标准，并且这一原则必须优先于社会正义的其他原则（这一原则是用来保证人们所享有的生存和安全权利的）。（2）在自由的价值方面必须存在一种至少是近似的平等以及自由本身的严格平等。（因为平等的自由价值主要在于使社会的和经济的不平等保持在一定限度内，所以可以将这一修正纳入差别原则。）（3）差别原则必须通过自尊的社会基础——物质财富——使最少受惠者的利益最大化。（4）民主必须不局限于政治领域，还必须贯彻到社会和经济领域，尤其是在工厂里。

　　在书中，我指出前三点修正至少是已经隐含在罗尔斯的著作中了，特别是《正义论》中，但他只不过是没有明确或者是不便把这些作为他的正义原则的一部分来陈述。例如，我指出罗尔斯理论还包括通常被忽视却需要被强调的道德要求，不能听任人饿死或生活在极度贫困中。这是他的天然责任理论。还有“正义的责任，这一责任要求我们支持和服从那些现存的并适用于我们的正义制度。它也促使我们推动尚未建立的正义安排的产生，至少是在这不需要我们付出太大的代价的情况下”。显然，“不损害他人的责任”是罗尔斯等人作为一种“相互帮助的责任”提出来的，这一点显然也支持了我提出的第一点修正。（有趣的是，罗尔斯在《正义论》中声称这些责任普遍适用于人们，即使人们不是同一个国家的公民，哪怕人们不是任何共同的制度系统中的一部分。不幸的是，在我看来，他的这个观点似乎在他后来的著作《万民法》中改变了。）

　　我对罗尔斯正义理论的第一次修正（1990年）及罗尔斯的回应

　　我在《马克思主义、道德与社会正义》中提出的对罗尔斯正义理论的修正形式是：（1）每个人基本的安全和生存权利应当得到满足，也就是说，必须尊重每个人的身体完整性，并且保证每个人享有最低标准的满足基本需求的物质条件，即那些为了维持人体的正常机能而必须被满足的条件。（2）必须有一个平等的基本自由的最大化体系，这些基本自由包括言论和的自由、良心的自由和思想的自由、拥有（个人）财产权的自由以及依据法律规定不被任意逮捕和不被任意没收财产的自由。（3）每个人应该：（a）拥有获得社会地位及职位的平等机会，并且（b）拥有在其所在的社会制度下参与所有社会决策过程的平等权利。（4）社会和经济的不平等，当且仅当它们有利于最少受惠者，并且与正义的保留原则相一致时才是正当的，但其不平等的程度不能超过将会严重损害自由的平等价值或自尊的善的限度。

　　罗尔斯对我提出的修正和修正形式的回应非常积极。比如，在1991年6月19日他给我的信中，他写道：“（对他的正义原则的）这种重述似乎是合理的，而且更清晰地涵盖了重要的方面。”后来，在他以后的两部论述社会正义的著作《政治自由主义》和《作为公平的正义——正义新论》中，在注释中提到除了第一条修正形式以外，他赞同我提出的修正。在《政治自由主义》中他明确接受我提出的第一条修正，他写道：“涵盖了平等的基本权利和自由的第一条原则多半以按词典顺序优先的要求满足公民的基本需要的原则为先导。”在关于我的著作的注脚中他延续了这一点：“对于这种原则的陈述，以及对这两个原则的四个部分所作的一种富有启发性的较充分的陈述，包括一些重要的修正，请见罗德尼·佩弗的《马克思主义、道德与社会正义》，……我同意佩弗的绝大部分陈述，但不同意他的第三条中的第二点。”

　　而且，罗尔斯在《作为公平的正义》中在谈到他的第一原则时写道：“这个原则可以按词典顺序优先地满足基本需要的原则为先导，至少在这些需要被满足是公民理解并能够有效地行使基本的权利和自由的范围内是如此。对这一原则进一步探讨的陈述，见R.G.佩弗的《马克思主义、道德与社会正义》。”

　　这些陈述清楚地表明罗尔斯接受我提出的前三点修正，但不接受赞成社会和经济民主的第四点修正（比如体现在我的第三条原则中的第二点，还有我在《马克思主义、道德与社会正义》中提出的政治民主）。他在《政治自由主义》一书中给出的不接受我这一条修正的理由是：“该陈述似乎要求有一种社会主义的经济组织形式。这里的困难不在于社会主义本身，但我不愿意在政治正义的第一原则中包括这种要求。我把这些原则看作是基本价值的制度（如我在《正义论》中所以为的那样），按照这些价值，人们可以考虑某种形式的社会主义是否可以得到正当合理的证明，这要依我们所讨论的社会之传统和环境而定。”

　　我在1994年写的《走向更充分的罗尔斯社会正义理论》一文中对罗尔斯的这一观点作出了回应。我谈到，尽管我完全同意罗尔斯所主张的在社会正义的基本原则中不应该包括自动选择社会主义并认为其高于资本主义这样的原则（反过来也如此），但在我提出的社会和经济民主原则中根本没有包括自动进行这种选择的原则。我指出，像詹姆斯·斯特巴这样的理论家会强烈拥护这种原则，但却提倡资本主义而反对社会主义。因此，提倡一种社会和经济民主的原则在资本主义和社会主义之间是中立的。所以，罗尔斯对这一原则的反对实在是没有意义。有充分的证据表明他对我提出的这一点予以了认真的考虑，因为他在《政治自由主义》中对我的社会和经济民主原则提出的反对意见并没有在他的《作为公平的正义》中对我著作的评论中出现。

　　我对罗尔斯的社会正义原则修正的第二版（1995年）

　　不管怎样，在我对罗尔斯后来的著作进一步思考后，我认为应当对我的社会正义原则做稍许修改，尤其是要认真思考罗尔斯的主张，即政治民主即使不是唯一重要的民主，也是最重要的民主。在我对他的社会正义原则的第一版修正中，在第三条原则的第二点中把所有的民主同等对待，我没有做这种区分。我对罗尔斯社会正义理论的进一步修正由下面五个原则组成，这些原则即使不是按照词典次序排列，至少是按非常明显的优先顺序排列的。

　　（1）每个人的基本的安全和生存权利要予以满足；那就是，每个人身体的完整必须得到尊重以及每个人要保证包括基本需要在内的最低限度的物质福利，即那些人或公民为维持正常功能所必须予以满足的需要。

　　（2）存在一个关于平等的基本自由的充分的规划，包括：（a）

　　言论和结社的自由、良心的自由和思想的自由，迁徙的自由和职业的选择自由，拥有（个人的）财产的自由和人身自由，以及按照正当程序和法律尺度的观念所确定的不受任意逮捕的自由；（b）政治自由，例如选举和竞选（和拥有）政治职位的权利。并且这些政治自由——包括政治言论的自由和结社的权利——要保证其（近似的）平等价值。

　　（3）在争取社会地位及职位上要具有公平的机会平等。

　　（4）社会和经济的不平等当且仅当它们有利于最小受惠者，并且与正义的保留原则相一致时，才是正当的，但其不平等不能超过如下限度：（a）严重损害自由的平等价值，或（b）严重破坏自尊的善。

　　（5）每个人应该拥有在其所在的社会和经济制度中参与社会决策过程的平等权利。

　　我们称这些原则为：（1）基本权利原则；（2）平等的基本自由原则；（3）公平的机会平等原则；（4）修正的差别原则；（5）社会和经济民主原则。在我看来这种理论陈述更为充分，因为它将政治自由提到其恰当的位置，而仅要求保证政治自由获得适当的平等价值，而不是要求它适用于所有的基本自由，尽管同时不放弃社会和经济民主的原则，但是，在一定程度上，在重要性方面却把它放在其他原则之下。

　　我对罗尔斯的社会正义原则修正的第三版（2008年）

　　然而，由于各种对我的正义原则的误解，我在我想要提出的第三版修正——希望是最后一版——之中投入了数年时间。尽管相对于决定将哪些内容放到以后关于如何应用这一理论的解释之中来、决定应当将哪些包括在道德理论（或社会正义理论）的基本原则之中有时更困难，但我认为以这种方式来表达这一理论的基本原则是非常重要的，即人们可以说出的关于这种理论的立足点的那些内容是基本的规范问题，不涉及有争议的经验性假设。我认为，像这种基本的规范问题的一个实例是，一个国家或社会是否必须提供资源以确保每一个人至少具有差别原则所设定的最低物质生活水准，还是只对非健全的人或是没有真正的机会靠他们的努力去满足这种生活水准的健全人提供这些资源。

　　对我的社会正义原则的第一个误解确实涉及这个问题，因为我的差别原则版本就像罗尔斯最初的差别原则一样，有时被理解成自动地保证社会中的所有个体相当高的生活水准，无论这些个体的身体和心智是健全还是不健全，也无论他们是否愿意付出努力来达到这种生活水准。我不确定罗尔斯在这个特定问题上的观点是什么，但我的观点是，尽管应当直接为非健全的人提供差别原则所设定的生活水准（由国家或社会给予他们必要程度的物质产品或服务，或者给予他们货币来购买这些），但对健全的人必须只提供通过他们的努力来获取这种生活水准的机会。因此，对于健全的人，国家或社会必须保证的只是人们通过自己的努力获得必要的生活水准的机会，这种保证是通过国家和社会创建和维持适宜的制度和政策来进行的。

　　也许，这些基础条件要包括确保所有要工作的人就业；适当的（相对高的）最低工资法律；职业培训和再培训计划；政府对教育的大量投入；政府对所有财政上负责任的小企业和小农场主发放（享受优惠条件的）委托信贷；政府对自居住房的政策支持（为所有财政上负责任的个人或家庭提供适当的按揭贷款）；以及由政府为那些从事儿童护理、老年人护理、病人和残疾人护理的人，甚至是一般的家务劳动（比如一些斯堪的纳维亚国家已经这么做了）支付工资。这些关怀要求进一步改进我修正过的差别原则。

　　对我的正义原则的第二个误解涉及我的第五个原则要求什么样的社会和经济民主以及这种参与决策过程的平等权利是否意味着参与这个过程的所有人都具有平等的权力。对于后一个方面，首先，平等的参与权并不一定意味着特定机构中的每一个人都具有平等的权力，因为大多数大的机构都需要由选举产生的人所组成的和常常是由这些选举产生的人所任命的人组成的决策层。以美国的最大机构为例，尽管所有智力上胜任的、无犯罪的成年公民都有权登记选举并在联邦选举中当选，但这并不意味每一个公民在联邦政府机构中具有平等的权力。显然，拥有选举产生的总统、副总统、参议员、众议员职位的人具有远大于普通公民的权力；同样，拥有被任命的联邦政府职位的人，从最高法院法官、首席律师、国务卿、国防部长到（联邦）地区法院的职员、FBI雇员等等，都是如此。在稍小但依然重要的尺度上，大多数像经济公司、教育机构这样的较小的机构都需要这样或那样的管理层。例如，即使我们认为大学生应该有权参与关系到他们的决策过程（比如课程要求和评分政策）中，但很少会主张他们应该具有与教职员、（无论是选举的还是任命的）管理者或董事会平等的发言权。

　　对我的第五条正义原则的另一方面的误解与这条原则所涉及的社会和经济制度是什么有关。首先，我明确地假设，像教会、私立学校、私人俱乐部和家庭这样的私人机构并不受这种民主要求的限制。这些是我们认为应该处于政府法规的轨道之外的，当然，它们要受到社会的民法和刑法、政府分区制和建筑规范等的大部分内容的限制。第二，我心目中的归入这条原则之下的机构是劳动场所（和公司）、教育机构、地方社区、公共社区和邻里组织及社团。另外，关于工作场所或公司，我主要想的是工人享有民主的程度，至少是在涉及他们的工作条件、工作时间等方面能实质性地参与决策。我认为工人享有的民主至少可以包括经理和行政主管的选举、对商业计划和策略的认可，以及对“超额利润”的分配的决定。但即使在施威卡特的民主模式中，自我管理的社会主义公司的雇员并没有权利或权力随心所欲地处置公司的资本资产。他们无权使这些资产在玩忽职守中流失或者草率地决定卖掉所有的资本资产并自行分割利润。这是因为在这种社会主义社会，公司是由它的雇员管理但并非由它的雇员所有；它在总体上由国家或社会所有并且部分由（民主选举的）政府和（政策由政府制定、经理由政府任命的）银行系统来支配和控制。但是我特别提出的另一点是，我的社会和经济民主原则并不必然地需要社会主义。而且，即使我对罗尔斯理论的修正会选择一种被许多人认为是经验上可行的民主形式的社会主义，这并不必然意味着要在民主的工人自我管理的社会主义（像施威卡特）或所谓的“优惠券”社会主义（如罗默，因为无法容忍的低效率而反对工人自我管理的社会主义）之间作出选择。

　　出于这些思考，我的第三版修正是由下面的原则组成的：

　　（1）基本权利原则。

　　每个人的基本的安全和生存权利要予以满足，即：

　　（a）每个人身体的完整要予以尊重，并要保护其不受通常的威胁；

　　（b）每个人要被保障得到最低限度的物质福利所要求的标准资源，特别是成为并维持正常机能的人及公民所需要的资源。

　　（2）最大限度平等的基本自由原则。

　　具有一个关于平等的基本自由的充分的规划，包括：

　　（a）言论和结社的自由、良心的自由和思想的自由，迁徙的自由和选择职业的自由，拥有（个人的）财产的自由和人身自由，以及按照正当程序和法律尺度的观念所确定的不受任意逮捕的自由；

　　（b）政治自由，例如选举和竞选（和拥有）政治职位的权利。并且这些政治自由——包括政治言论的自由和结社的权利——要保证其（近似的）平等价值。

　　（3）公平的机会平等原则。

　　在竞争社会地位及职位上要拥有公平的机会平等，因为拥有近似平等的自然天赋和能力的人们必须拥有近似平等的获得他们渴望追求的社会地位和职位（包括工作和职业）的机会。

　　（4）修正的差别原则（可允许的社会和经济不平等）。

　　社会和经济的不平等当且仅当它们有利于最少受惠者并且与正义的保留原则相一致时才是正当的（根据经济上和生态条件来评估），但其不平等的程度不能超过以下限度：

　　（a）损害正当程序所需要的自由的平等价值；或（b）损害自尊的善。

　　这个原则：（a）直接适用于依靠直接提供物品和服务或现金补偿的非健全人，因为，社会或国家必须为这样的人提供这一原则所设定的物质生活水准，但是，（b）只是间接适用于依靠建立和维护适宜的制度和政策的身体和心智正常的人，因为，社会或国家必须（只是）确保这样的人（真正）拥有通过他们自己的努力获取这种物质生活水准的机会。

　　（5）社会和经济民主原则。

　　每个人应该拥有在其所在的社会和经济制度中参与社会决策过程的平等权利，尤其是工作场所（和公司）、教育机构、地方社区、公共社区；但是：

　　（a）并不是保证每个人在具体的机构中都具有同样的职权，因为，至少在某种情况下，管理层是必要的；并且，

　　（b）这个原则并非必然要求必须由社会拥有生产性资产，或者经济企业的雇员全部拥有（各自地和共同地）对涉及企业的所有决策进行控制并排除掉其他利益所有者的权利。

　　这样，尽管基本的权利原则要求满足每个人的基本需要（无论他们是否愿意去谋生），修正的差别原则——在大多数社会也许会设立一种实质上高于基本的权利原则所要求的生活水准——只是要求：国家或社会直接为（a）非健全人以及（b）没有真正的机会为自身提供这种物质生活水准的健全人，提供按照这种原则所设立的物质生活水准。我想要再强调，这种理论并不必然选择一种特定的社会政治经济制度。事实上，对于发达社会来说，根据这种理论可以接受的社会政治经济制度似乎包括了从各种民主平等的福利国家资本主义形式（包括社会民主主义、基本收入资本主义和罗尔斯自己的“财产所有民主制”）到各种民主平等的社会主义形式（或许是市场社会主义）。

（译者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院）

闫健:村民自治呼唤公共精神
回乡探亲，自然少不了与乡亲们吃酒聊天，话题之一便是刚刚结束的村委会换届选举。大家的兴趣集中点无疑是选举过程中的“金钱较量”：各位候选人竞相报价，出价最高者当选，其他人则“血本无归”。对于投票所得的金钱收入，诸位乡亲自是喜不自胜，而对于“谁当选”以及“当选后做什么”则不以为然。有位乡亲甚至打趣道：“人家就是把村委会大楼卖了，也不关我们的事！”

    无论如何，公共精神的丧失似乎越来越成为村民自治中的突出问题。事实上，农村公共精神的衰落早在村民自治实施之前就开始了。始于20世纪70年代末的农村“去集体化”运动，在赋予乡村社会经济活力的同时，也使得乡村的集体经济逐步瓦解。在“人民公社”时期，生产队不仅构成了一般意义上的经济共同体和政治共同体，也构成了某种文化共同体，这使得乡村社会的生产生活充满了公共精神。然而，必须指出的是，这种公共精神又基于人民公社的政治控制与经济集中之上。政治上，通过频繁的群众运动和意识形态灌输，国家致力于打碎乡村社会传统的文化联结，构建以集体主义和“阶级友爱”为核心内容的社会主义新文化；经济上，通过农业集体化运动，国家基本上消除了乡村社会的私有经济，进而铲除了各种“非社会主义”思想赖以产生的经济基础。换言之，在人民公社时期，乡村社会的公共精神反映了国家权力对于乡村社会的改造初衷。人民公社体制下的政治控制和经济集中，为乡村社会文化共同体的形成奠定了基础。

    这就意味着，人民公社时期乡村社会产生的公共精神不得不以国家权力的“监护”为其前提条件。无论是政治控制还是经济集中，其基本目标都是为了实现国家权力对于乡村社会的改造——甚至，这种改造的基本内容之一，就是在乡村社会造就一种“社会主义新文化”。同时，这也意味着，农民往往是被动地卷入“社会主义新文化”的创建之中，一旦国家权力对于乡村社会的控制力出现衰退，则农民自主性的缺乏便会直接影响国家权力“监护”下的“社会主义新文化”的存续。因此，随着人民公社的解散以及国家权力从乡村社会的收缩，乡村社会的文化共同体逐渐解体，表现之一便是乡村社会公共精神的消逝。

    面对乡村社会的危机，党及时引入了以村民选举为核心的村民自治制度，以期在为国家与乡村社会的互动提供新的制度化平台的同时，再造乡村社会的政治文化。然而，村委会职能定位的模糊以及村民自治机制的缺乏，使得制度设计的初衷在实践中难以实现。尤其是，以“贿选”为代表的农村治理失败现象，更是凸显了乡村社会公共精神的缺乏以及村民自治的现实困境。

    首先，这与村委会职能定位的模糊息息相关。一方面，《村委会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；另一方面，它又规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。从逻辑上讲，这二者并非是矛盾关系。然而，在实践中，“人民公社”体制下形成的“自上而下”的路径依赖加之村民自治机制的缺乏，使村委会实际上成为国家权力在乡村社会的代理人，进而获得一定程度的政治权力。与此同时，《村委会组织法》又赋予村委会拥有、管理以及处置集体财产（包括集体土地）的权力，这使得村委会在政治权力之外，又掌握了大量的经济权力。正是由于村委会掌握了大量的政治权力和经济资源，因而对村委会职位（尤其是村委会主任的职位）的激烈竞争便不可避免。在缺乏完善的选举监督规则的情况下，这种竞争极易导致“金钱政治”和“拳头政治”。

    其次，这也是缺乏有效的村民自治规则的直接结果。从逻辑上讲，赋予村委会以政治权力和经济权力并不必然导致农村治理的失败——正是有效的村民自治规则的缺乏为村干部的自利行为提供了制度上的便利。按照《村委会组织法》的规定，村民会议或村民代表会议是农村重大事项的决策者和监督者。然而，在缺乏有效自组织能力和议事规则的情况下，这种决策和监督职能很难得以发挥。这就使得村委会干部的自利行为失去了制度上的有效约束，而村委会职位带来的“丰厚收益”自然为竞争者的“贿选”行为提供了强有力的动机。

    再次，基层政权监管的缺乏也助长了乡村社会的治理失效。监管职能不清。例如，按照《村委会组织法》的规定，村委会的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织。在现实中，对于监管主体的这种模糊表述必然带来监管职能的缺位。更为重要的是，由于基层政权涉农政策都必须通过村委会才得以施行，这就使得基层政权与村委会之间形成了一种“相互依赖”关系，村委会实际上成为国家权力在乡村社会的延伸。这样一来，在基层政权与村委会之间，原本的“外部监督”便蜕变为“内部监督”，大大削减了监督的效力。

    因此，在现有的制度安排下，村干部与村民在“贿选”上找到了利益结合点。对于村干部而言，村委会的政治资源和经济资源带来了高回报的收益机会，即便除去贿选所需的成本，担任村干部仍旧是“有利可图”的。对于村民而言，在缺乏对村委会的有效监督的情况下，通过出卖选票而获得一定的收益，无异于每三年一次的“提前分红”。如是，则村民选举势必蜕变为每三年一次的对“政治承包权”的竞争，而作为村民自治政治意蕴的权利意识、规则意识以及公共精神则难以生根发芽。

    因此，走出现今村民自治困境的唯一出路仍旧是回到起点。这意味着我们要重新定位村委会的职能，突出其自治职能，剥离其经济管理和行政职能，使其真正成为乡村社会的自治组织和公共服务组织。同时，这也意味着我们要进一步完善村民自治的规则体系，在提升村民自组织能力的同时，强化对村委会的制度监督。唯有如此，中国的村民自治才能走上良性发展的轨道，乡村社会公共精神的培育才会成为可能。

本文来自: 中国政府创新网 http://www.chinainnovations.org/Item/36057.aspx

社会创新的若干趋势

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来源：《红旗文摘》   作者：俞可平

建设一个创新型的国家，不仅需要创新型的政府和创新型的企业，同样需要创新型的社会。社会创新是社会公共领域的创新（社会创新是一种以满足社会需求为目的创造性行动或者服务，是伴随着社会企业而兴起的，它不仅是企业的行为，还可以是政府及商业机构的创新活动）。从激发社会活力、满足社会的多样性需要、扩大公民的社会参与、推进社会的自治、培育公民的参与能力等意义上说，社会创新有着不可替代的特殊意义。

　　根据我国社会发展的实际情况，结合近年来我国社会创新的重要实践，借鉴发达国家社会创新经验教训，我们可以看到若干社会创新的发展趋势。

　　首先，社会创新将成为政府、企业和民间三方合作的重要平台。由于中国的特殊国情，党和政府在社会创新中将发挥特别重要的作用，这是中国的社会创新区别于西方社会创新的重要特征。党和政府应当为社会创新提供宏观的制度环境，企业组织则主要为社会创新提供物质条件，民间力量将是社会创新的主力。换言之，政府、企业、民间三方对于社会创新来说，缺一不可。只有三方的团结合作，社会创新才能生机勃勃。

　　其次，社会组织和社会企业是社会创新的有生力量，将在社会创新中发挥日益重要的作用。社会组织和社会企业作为第三部门的主体，其重要职能就是提供社会服务，促进社会公益，推动公共参与，丰富社会生活。社会企业是一类特殊的企业，它们与一般企业的显著区别，就在于它们把提供社会服务和公益产品作为企业的主要目的，通过提供社会服务和公益产品来获取维持自己运营所需的适当利益。

　　第三，各种新兴的组织形式在社会创新中正在起着特殊的作用。在西方发达国家，传统形式的社会组织的作用正在下降，而新生的一些组织形式则在社会创新中作用日益突出，例如形形色色的网络团体、主题团体和临时团体。在我国，由于所处社会发展阶段不同，传统组织形式的作用并没有下降，也处于上升时期，但新兴的组织形式的作用则已经开始在社会创新中变得更加突出。

　　第四，社会创新的领域将不断拓宽。随着社会组织的壮大以及政府将更多的社会事务交给社会组织办理，社会创新的领域将从传统的慈善救助、扶贫济困、社区自治等领域，扩展到生态、教育、就业、消费、养老、住房、卫生保健、疾病控制、能源节约、人口流动、动物保护、气候变迁、城市管理、交通疏导、体育竞赛、新闻传播等。

　　第五，社会创新的效益日益依赖于先进的科学技术。对于社会创新的效果而言，制度和人的因素无疑最为重要，但科学技术的作用显然变得越来越重要。特别是信息、通讯和网络技术，甚至像微博、QQ等工具，也已经成为社会创新必须依赖的技术手段。

　　第六，社会创新将日益网络化。我们处在一个网络化的时代，网络已经成为一种创造性的力量。网络化可以大大增强各种创新行为的效果，使创新产生出连锁和传动效应。政府和企业各有自己的网络，政府创新和企业创新主要发生在政府网络和市场网络内。社会创新要取得更大的效果，也必须创建并且借重自己的网络。

　　第七，社会创新正在成为一种全球现象。从世界范围看，社会创新其实兴起的时间并不长，但是蔓延相当迅速。从欧洲到北美，许多政治家、企业家、民间人士和知识分子纷纷投身于社会创新。社会创新已经在西方发达国家成为重要的社会活动，一些发展中国家也开始重视社会创新。可以预期，社会创新将在不远的将来成为一种全球性的趋势。

　　(作者为中央编译局副局长)

　　(摘自2012年2月6日《北京日报》)

“中国式民主”的理论构建

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来源：《经济社会体制比较》2010年第3期   作者：燕继荣

一、绪论：背景说明和相关概念的界定

　　民主化是现代化的必然要求和结果。比较历史研究表明，民主化会激发广泛的社会动员（social mobilization），会挑战已有的价值分配秩序，最终挑战建基于传统秩序之上的政府权威。因而，民主化往往被体制内的政治精英视为异在的力量而受到抑制和排斥。然而，正如19世纪法国思想家托克维尔在欧洲民主化高潮之时所指出的那样：民主化是一种世界潮流和趋势，民主的开发不是某一个人或某一部分人个别意志和个别行动的结果，而是一场源远流长的社会运动的产物。从11世纪开始，在社会阶梯上贵族地位在不断下降而平民地位却不断上升的趋势日见鲜明。这是一场“以身份平等”为内容的社会结构和观念的深刻变革。在这场变革中，“神权”走向了衰落，王权趋于崩溃，世袭贵族逐步退出了历史的舞台，而民众却走上了政治的前台，成为主导和影响社会发展的不可轻视的力量。因此，民主的发展势所必然。如果说民主在推翻封建制度和打倒国王的斗争中勇往直前，在资产者和有钱人面前也从未却步，那么，在今天同样也不可抗拒（托克维尔，1988）。

　　如此说来，所能走的道路似乎只有一条，那就是引导民主。引导民主运动和潮流，这是社会领导人所肩负的历史使命：“在我们这一代，领导社会的人肩负的首要任务是：对民主加以引导；如有可能，重新唤起民主的宗教信仰；洁化民主的风尚；规制民主的行动；逐渐以治世的科学取代民情的经验，以对民主的真正利益的认识取代其盲目的本能”（托克维尔，1988：8），使民主的政策适合时间和地点，并根据环境和人事的变化做出修正。

　　今天的中国似乎也面临着与欧洲早年相似的境遇。公众的政治参与和大众的民主诉求已超出了口头和言论表达的范围，与具体的人物、事件和政策以及特定的利益要求相联系，演化为“”、静坐、抗议、“散步”、“群体性事件”、网络“公审”和“拍砖”等行动。既有的体制和制度安排不仅不能有效地化解这些诉求和情绪化的行动，而且，可能的情况是这样的，恰恰是这种既有的体制和制度安排成了问题的“症结”所在，因此，越是依赖既有的体制和制度安排来化解问题，越是加深了民众和政府之间的积怨。面对如此大量的不可预期的行动，具体的个案式的解决办法和“救火队”式的工作方法，让政府决策部门政令批文不断，“预警方案”层出不穷，但依然不能摆脱疲于应对的局面。

　　依据政治学研究的基本结论，参与要求的增长和制度供给的不足必然造成既有社会秩序的紧张和政治的不稳定性（亨廷顿，1988）。有学者指出，“只要人民富足起来，民主是他们可能要求的东西之一”（萨托利，1999：151）。这也就是说，经济发展了，民主的要求就会自然地被提上日程。许多人认为，人均GDP在1000—3000美元的发展阶段是一道坎，因为在此阶段民众的经济要求和非经济要求都会释放出来，从而对既有体制构成挑战。2003年，我国人均GDP突破了1000美元，这表明中国进入了这样的关键时期：民众的经济要求和非经济要求转化为各种各样的政治诉求，使社会发展进入“矛盾凸显期”或“矛盾多发期”（刘强，2005；马静玉，2006）。这种情况提高了对于政府能力的要求，当然也增加了执政者的施政难度。随着全球化趋势的加剧，以追求GDP增量为核心的政府主导的单边突进式的国家发展战略会进一步显现其严重的局限性，这就要求政治领导人适时调整目标和方向，制定和推行综合协调的发展战略，实施以社会和谐为目标的发展模式，这种模式要求在保持经济发展与政治发展适度平衡的基础上，以制度建设为中心，将工作重点放在调整国家与社会、政府力量与民间力量的关系上，依照公共表达、公共协商、公共选择、公共管理的逻辑，本着“公共事务公共治理”的原则，着力打造一种“民主治理”的制度平台。

　　长期以来，人们习惯于用西方发达国家的民主化版本来定义民主，于是，多党政治、自由竞选、舆论自由、军队国家化、分权制衡等，就很自然地被看成是民主化的“通用指标”。显然，这种版本的解释标准会因为难以达成政治共识而制约中国民主化的积极探索。因此，如何化解这种约束性障碍，进而为中国渐进有序的民主化探索提供论证，就成为当前中国政治理论研究的重要课题。

　　这里需要说明的是，在本人看来，民主化不是设计出来的，而是应对出来的。换句话说，“民主模式”的不同版本，不过是不同国家面对民众的参与要求一步一步应对的结果。因此，所谓“中国式民主”并不意味着中国已经形成了固定的民主模式，走出了自己的道路，“中国式民主”只是指这样一种在既有体制框架下，特别是在保持共产党执政地位的前提下，旨在化解大众参与压力，进而实现“民主治理”目标的诉求和努力。本文的目的在于讨论这种诉求和努力在理论上的可能性，力图为中国积极推进渐进有序的民主化探索过程提供论证。

　　二、从民主思想源头发掘中国式民主的理论资源

　　众所周知，民主的本意是“人民的统治”，通俗的说法即“人民当家作主”。这个表述看似简单，但实施起来却相当困难，而且引来很大歧义。怎么才算是“人民的统治”？“人民”是谁？“人民”如何统治？在已往的政治实践中，通常所见的是国家领导人（个人或群体）管理国家、制定政策，即便是被公认的民主国家也概莫能外，那么，何来“人民当家作主”？如果说“人民当家作主”就意味着所有人（或公民）直接参与决策和管理活动的话，那么，这种民主也许只有在“小国寡民”的状态下才有可能，可对于地域辽阔、人口众多的现代民族国家来说，这“人民”究竟该如何当家作主？现代社会事务纷繁复杂，许多事情的处理依赖于专业知识和技能，面对这些事务，人民又如何当家作主？再说，“人民”是一个集合概念，包括了不同性别、年龄、民族、宗教的个体，他们可能有完全不同的利益诉求，那怎么才能体现“人民当家作主”？特别是在人民出现利益分歧和冲突的情况下，又如何防止强势的“人民”不会“得势便猖狂”，把弱势的“人民”变成自己的奴仆？ 

　　面对这一系列难题，学者们给出了不同的答案。一种意见认为，人民的直接参与是民主的核心理念，现实条件的约束，并不能成为改变或放弃“人民当家作主”这一价值追求的理由。相反，我们所应该做的是创造条件，让直接民主的机会、参与的人数、民主管理的事务越多越好。如果不能召开公民大会来讨论国事，那就把“公选”和“公投”当作民主的主要方式吧。

　　另一种意见认为，“人民当家作主”本来就是一个虚幻的口号，历史上除了古希腊雅典曾经有过这样的尝试外，再没有哪个国家真正实践过。除非再回到小国寡民的雅典时代，否则，“人民当家作主”根本不可能。何况，那样的民主实践从一开始就受到了人们的批评和质疑。考虑到“人民”集体在智慧、理性判断、心理趋向等方面的特性，考虑到决策效率和质量、管理的专业化、不同群体的利益协调以及长远的公共利益追求等因素，精英统治（君主统治或寡头统治）可能更加实在有效。

　　如果我们把第一种意见称为“民治主义”，把第二种意见称为“精英主义”，那么，介于两种意见之间的第三种意见就可以被称为“宪政主义”或“代议制民主主义”。这种意见认为，民主所追求的其实是公民自治的精神，虽然国土之大、人口之多、事务之繁，让“人民”完全当家作主不太可能，但是，公民自治的理念不应放弃。显然，让所有的“人民”都来直接参与国家事务的讨论和管理确实不可行，而且也未必好，那我们就尽可能实现地方乃至村落自治，让“人民”在他所生活的区域行使民主权利。事事都要“公投”、事事都要人民亲自管理不可行，而且也未必好，那我们就选择一批“管家”，替我们照管“家务”，如果满意就继续留用，如果不满意就按照合同把他们辞退。把人民民主无限放大会威胁个人自由的空间，那我们就把能够用来“民主”的事务限定在恰当的范围，使任何人不能以“民主”的名义和“民主”的方式侵犯“私人领域”（公民自由权利）。“人民统治”和“精英统治”各有短长，那我们就把“主权”与“治权”分开：“主权”属于人民，“治权”交给具有管理经验和管理能力的政治精英，并让民众对他们实行绩效考核，实现“人民统治”与“精英管理”的有机结合，在这种结合中，用“主权在民”的原则解决统治合法性的问题，从而保证管理的权威性；用“精英管理”的原则克服“民意”的随意性和不确定性，从而满足管理的有效性和科学性。如果说代议制民主有蜕化为“选主体制”的倾向，那就用“审议民主”或“协商民主”（deliberative democracy）来弥补（陈家刚，2009：88—97；何包钢，2008：243—260）。

　　基于以上考察和分析，我们可以从源头上发掘中国式民主的理论资源。

　　首先，代议制民主是现代民族国家实施民主政治的基本原则和惟一可行的方式，它理所当然也应该成为基于人民代表大会制度的中国式民主的原则和方式。代议制民主强调以宪法为基本框架，以限制政府权力、规制民众行为、保障公民权利为核心，因此，宪法至上原则，公民权利（包括财产权）不可侵犯原则，人民主权原则，法治主义原则，权力制约原则，有限政府原则，司法独立原则等，应该被认为是民主政治的基本原则，而人民代表大会制度应该被认为是民主政治的基本制度。必须承认，代议制民主理论不仅为以完善人民代表大会制度为核心的民主化建设提供了理论支持，而且也为中国式民主道路定下了基调。

　　其次，民主的本意不在于公民“选主”，而在于公民的自主管理，即自治，所以，“民主治理”的概念更能体现民主的本意。因此，将中国式民主锁定在“民主治理”的目标上，更具有理论高度和说服力。

　　再次，民主不仅需要公民参与意识，更需要组织和制度安排，这是民主理论的基本共识。民主必须通过某种特定的组织结构和组织方式来实现，“民意”必须通过特定的组织程序来形成，并通过特定的组织机制来表达；公民参与管理所需要的组织结构、组织方式、组织程序和组织机制需要用法律的方式做出规定，公民参与政治的行为也必须得到法律的约束。毫无疑问，这些思想为民主化的路径指明了方向，当然也为以制度化来实现民主化的中国民主化探索提供了根据。

　　最后，犹如法律可以区分为“良法”、“坏法”和“恶法”，民主也存在优劣之分。“良好的民主”必须是“法治的民主”。这里所谓“法治的民主”，就是以宪法和法律为准则，通过依法赋权（赋公民以权利，赋政府以权力）的方式，不仅保障政府要依法施政，对人民负责，以免滥权而侵害公民权利，而且也对“人民主权”原则给以必要的约束，以防止一部分人以“民主”的名义和方式对另一部分人实施“暴政”，同时，保证公共管理的有效性和社会生活的有序性。“法治的民主”作为民主源头的思想要素，也理应成为渐进有序的中国式民主的理论要素。

　　三、以民主过程的视角拓展中国式民主的可能空间

　　不可否认，民主确实是当今政治话语中最富有争议的概念之一。民主理论家萨托利在《民主新论》一书中指出，民主观的混乱来自几个方面的错误：一是过于简单化的错误，把民主当成一个时髦的口号，将民主简单地理解为“人民主权”，但什么是“人民”以及“人民”如何行使“主权”概念不清；二是至善论的错误，将民主定义为“直接民主”，把“人民”与精英对立起来，根本排斥精英的作用；三是过于现实主义的错误，对民主持怀疑或批评的态度，认为民主根本不可能。针对这些错误，他提出了对于民主的新的解释，将民主的内容设定为“人民的统治”和“对人民的保护”两个方面。前者意味着公民通过行使选举、投票等民主权利，参与公共政策的讨论，对政府和官员实施控制；后者意味着法律、制度和政策做出安排，保护公民权利（包括自由权、财产权、民主权和社会经济权）。前者要求确立开放的政治体系，允许公民通过一定的方式实现政治参与，保证政府和公共权力来自人民并受人民控制；后者要求确立政治、经济、社会以及文化方面广泛的制度结构，以保障公民自由权利不受来自他人、社会和政府公共权力部门的侵犯。因此，民主化也就意味着两个方面的进展：一是建立和完善现代民主制度，提高公民政治参与的制度化水平，拓展政治参与途径，保证“民”能够有效地控制“官”（政府）；二是明确公民自由权利，并从政治、经济、法律、社会等多重角度，为之设立保护屏障，保证“官”不能加害于“民”，并在“民”需要“官”的时候能够得到应有的回应。

　　民主既可以被当作结果，也可以被看作过程。前者被理解为“人民当家作主”，后者被简化为“政治参与”，其中“选举”被视为重要的参与方式之一。无论如何，民主并不是“非白即黑”、非此即彼的问题。换句话说，对于一个国家来说，民主“不是一个有无的问题，而是一个程度问题”（王绍光，2008：76）。事实上，民主有着多重含义，民主化也有多种路径。依照上述萨托利的观点，民主建设可以从两个方面展开，一是努力完善“人民的统治”，落实人民的民主权力；二是努力保护公民的权利，尽可能杜绝公民个人自由权利受到来自他人、社会、甚至国家和政府的侵害。这也就是说，中国式民主如果在第一个方面不能很快达成共识而有所突破，那么，至少在第二个方面还是可以大有作为的。

　　基于上述观点，民主化也被认为是一个“双边进程”，“一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉到公民社会的重新建构”（赫尔德，2008：312），也就是说，一方面，必须不断地改革作为公共权威的国家权力体系，寻求国家行为的合理方式和限度，以期国家政策更加合乎民意；另一方面，也必须不断地建设自立自主的公民社会，并确立公民社会行为的合理方式和限度，以规制各种非政府行为。根据政治学的一般分析原理，一个国家的政治体系可以被划分为政府政治体系(即国家和政府政治体系)和非政府政治体系(即由政党、社团和个体公民所组成的公民社会政治体系)。由此，政治体系的民主化也可以被理解为两个方面：从政府政治体系来说，民主化主要表现为政府体制的民主化改造；从非政府政治体系来说，民主化意味着公民社会的发展壮大，公民政治责任心的增强以及参政议政能力的提高。这也就是说，在推进民主化进程的时候，我们不应该只盯着政府政治改造，也应该关注公民社会建设。

　　民主通常也被看作一个过程，也就是说，它经历了从不完善、不成熟到较完善、较成熟的发展过程，在不同的时段会有程度上的差异。就拿萨托利所说的“人民的统治”来说，致力于选举制度的完善算作是民主化的努力，致力于政治协商制度建设也算作是民主化的努力，同样，致力于公示、听政、议政、监督、问责等制度的完善也应该算作是民主化的努力。而每一个环节的进展又有一个从不成熟向成熟发展的过程。在这个过程中，我们确实很难说从哪个点开始算是进入了民主阶段。有人说，自由选举应该是民主的一项最重要的指标，应该成为衡量的起点。但是，选举又会分为直接选举和间接选举、比例代表制和多数代表制，我们也很难做出简单判定。

　　如果将民主视为一个系统工程，那么，根据公共决策的流程，我们可以将它划分为前中后三个阶段或三个环节，如下图所示：

　　与上述过程相对应，我们也可以区分三种民主形式，即，（1）作为自由选举的民主——民主选举，它关注管理者：选举精英人物去负责制定公共政策，实施管理；（2）作为决策过程的民主——民主协商，它关注管理过程：不同利益群体参与决策和管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据；（3）作为决策评价的民主——民主监督，它关注管理效果：民众对于管理者及其行为（包括公共政策）实施评价监督。这样的分析告诉我们，“选举民主”是民主化的重要方面，而“决策和管理民主”和“监督民主”也应该是民主化的重要方面。换句话说，选举产生领导人可以被看成是民主化的进展，同样，通过制度化途径吸纳公民参与决策和管理，从而实现“民主治理”，以及实现信息公开并允许民众监督政府，也应该被看成是民主化的进展。

　　综上所述，民主尽管可以用“人民当家作主”这个短语来表述，但是，到目前为止，它已经演变为一个具有多重目标、需要多重制度保障的复合概念。也许，我们可以区分民主的强标准和弱标准，比如，选举以及与选举相联系的政党政治可以被视为民主的强标准，而其他如法律制度、公民诉求之表达机制、民主协商机制以及公民监督体系等可以被视为次强标准或弱标准。不同的国家由于其历史和现实的原因，可能会在这些不同的目标和标准当中对其先后顺序做出选择和安排。此外，民主化被认为是一个过程，一种复杂的实验，它由许多分阶段的子过程和“小”实验所组成。有的国家在这个阶段和这个实验方面成果显著，提供了一些成功的经验，而另一些国家可能在另外的阶段或另外的实验方面收获较大，提供了另外的经验；有的国家从这个环节切入，而有的国家则从另外的环节切入。中国式民主探索完全可以根据国情和形势需要做出选择。

　　四、用改革经验诠释和充实中国式民主的特点

　　改革开放以来，中国政府一直面临多重挑战，这些挑战主要来自三个方面：（1）社会发展的要求（民生改善问题）；（2）民主化的要求（大众参与问题）；（3）开放以及国际认同的要求（国际接轨问题）。中国政府一直按照自己的思维和发展逻辑来推行政治经济社会体制的渐进改革，这些改革基本上围绕着“规范社会行为”（社会治理）和“规范政府行为”（政府治理）这两个方向展开。

　　中国政府也一直在努力通过自己特殊的方式化解来自民主方面的压力，积极追求和实现民主化的目标，这些努力包括：(1)用“自由”来释放民主之压力：放松政府管制，给个人以更大的发展空间，通过利益实现渠道的多样化来分解公民诉求的压力；(2)用良好的经济绩效来缓解民众需求的压力：谋求经济的持续高速发展，改善民生，提高人民生活质量，巩固合法性基础；(3)用基层民主试验来启动民主化的步骤：通过社会基层单位的自治和自主运动以及民主试验，疏导民意和压力，舒缓社会底层可能造成既有体制的紧张；(4)用制度和政策创新来确立民意的回应机制：通过微观领域的制度变革和政策创新（如完善人民代表制、问责制、公示制度、听政制度、协商民主等），克服既有体制的结构性障碍，完善民意表达和回应机制。

　　不同于第三次民主化浪潮中大多数主导性政党的做法，中国执政党并没有宣称要推行民主改革，其主导的改革所追求的目标不过是要实现治理模式的转型改造，但这项改革总体上沿着保障“私权”和限制“公权”这两个方向展开。诚然，这些努力与一般理解的民主诉求和民主标准可能有所不同，但它成就了中国的经济繁荣和社会变革，从长远来看，完全符合宪政民主的发展方向。

　　众所周知，改革开放以来，中国政治的变化是多方面的：(1)废除了领导职务的终身制，开启了任期制；(2)放松了管制，扩大了个人自由和社会自主的范围：从农村到城市，市场化改革改变了中国原有的“单位”制度，释放了社会自主和个人自由的空间；(3)在党政关系方面，从一开始追求党政分开，到目前贯彻执政组阁方式，通过共产党领导方式的变革，试图减少政党对于政府管理过程的干涉，保证政府管理依法行政；(4)在立法体制上，加强人大的地位，完善人大制度，充分发挥其立法作用；(5)在中央与地方关系上，扩大地方的自主权限；(6)鼓励农村“村民自治”和城市的居委会和社区组织的发展，发挥非政府组织的作用。当然，积极的变化远不止这些。不过，虽然说这些变化都是积极的，但不可否认，每一种变化后面依然存在诸多问题，而解决这些问题正是中国今后进一步改革的任务。目前，人们就中国今后改革的方向发表了许多看法，完善人民代表大会制度，建设服务型政府，推行党内民主，加强公民社会建设被认为是深化改革的基本路径。

　　“摸着石头过河”是对中国以往改革过程的形象描述，也是30年来中国发展模式的典型概括。事实也确实如此，中国30年的市场化经济改革就是一步一步“摸”出来的。所以，毫不夸张地说，邓小平当年一个“猫论”，一个“摸论”，把中国经济引上了今天的发展方向。中国30年改革的经验表明，应该本着“以人为本”、“以民为本”、更好地为人民服务的大方向，尽可能放手创新来探索改革道路，通过“摸索”和“试验”来形成中国特色。显然，与当初的经济改革一样，政治改革也没有现成模式，更没有万全的方案，它只能在实践探索中逐步明确。这种探索的过程，正是“摸石头”的过程。只有“摸”才能“摸”出民主政治的中国特色来！

　　五、结论和讨论

　　总之，当今的民主就是把“人民当家作主”这个古老话语赋予新的含义。它意味着民众广泛参与公共事务，依法实施公民权利；也意味着有效约束政府权力，保障公民权益。“中国式民主”并不意味着中国在民主的价值和原则方面会有完全不同于西方已有模式的理解和解释，如果试图这样去“创新”一种“民主”的版本，那一定是徒劳的，也不会得到民众和国际社会的认可。“中国式民主”仅仅意味着中国在实现民主化的道路和方式上会有所不同。这种不同可能会表现在发展过程中解决的问题和完成的任务的顺序、时长和方式方法上有所差异。

　　民主不仅需要理念和激情，更需要组织和制度安排。民主必须通过某种特定的组织结构和组织方式来实现。以往人们关注的是民主的基本理念，一切争论都围绕民主是什么、民主好不好（要不要）、哪种民主更合适等问题而展开，现在，要自觉地“引导民主”，让人们更多地关注如何通过组织结构和组织方式的逐步调整，为民主的真正实现寻找出路，为民主的真正实施寻找具体的制度途径。

　　民主当然不能解决所有问题。理论和经验显示，民主与科学、效率没有必然联系，尤其“以选主为特征的现实民主制度与经济增长、社会正义、人类幸福都没有什么必然的关系”（王绍光，2008：243），但民主与政治合法性直接相关。中国近三十年的发展事实表明，通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间，克服既有体制的约束，寻找和培育新的制度生长点，可以化解来自民主化方面的压力。不过，也应该看到，民主治理也越来越成为中国大众的公共话题，旨在推进责任政治和民主制度建设的改革也日益成为知识分子和普通大众的共同期待，而治理腐败、防止和消解“拉美化”、克服管制危机等迫切任务，似乎把系统地“引入民主机制”的选择更加突出地提上了议事日程。在这种情况下，像当年经济改革实验一样，具体地制定政治经济改革的步骤，坚持“民主治理”的原则，在实验中逐步落实，保持碎步前进，对于超越和克服“西式民主版本”的限制可能是比较明智的选择。

　　参考文献：

　　陈家刚，2009：《协商民主与当代中国政治》，北京：中国人民大学出版社。

　　丛日云，1999：《当代世界的民主化浪潮》，天津：天津人民出版社。

　　何包钢，2008：《民主理论：困境和出路》，北京：法律出版社。

　　刘强，2005：“人均GDP1000—3000美元阶段宏观分配关系的国际比较”，《经济研究参考》，2005，58。

　　马静玉，2006：“高度重视我国人均GDP1000—3000美元阶段的矛盾和问题”，《理论参考》，2006，5。

　　王绍光，2008：《民主四讲》，北京：生活·读书·新知三联书店。

　　俞可平主编，2000：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社。

　　[美]阿伦·利普哈特，2006：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京：北京大学出版社。

　　[美]巴林顿·摩尔，1987：《民主和专制的社会起源》，拓夫等译，北京：华夏出版社。

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　　[美]卡尔·科恩，2004：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆。

　　[美]乔万尼·萨托利，1999：“自由民主可以移植吗？”，见编：《民主与民主化》，北京：商务印书馆。

　　——1993：《民主新论》，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社。

　　[美]塞缪尔·亨廷顿，1988：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京：华夏出版社。

　　[法]托克维尔，1988：《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆。

　　[美]西摩·马丁·利普塞特，1993：《政治人：政治的社会基础》，刘钢敏、聂蓉译，北京：商务印书馆。

　　（作者单位：北京大学政府管理学院）

地方政府公司化：体制优势还是劣势？

来源:《文化纵横》2012年第二期 作者:赵树凯

如果严格考究，我们难以说明“地方政府公司化”这个概念的具体出处。作为对政府过度追求经济增长行为的通俗概括，本人更相信这种表述最早来自地方干部之口。自上个世纪八九十年代以来，本人在农村调研中，就不断听到基层干部对于自身所从事的政府工作的嘲讽，说“我们县乡政府做的事情，就像公司一样”。实际上，这个概念的起源已经不重要，重要的是，对于这个概念的理解和应用。联系到海内外的相关研究，特别是联系到改革三十余年来中国政治学的发展，这样的概念显然具有鲜明的时代特征和深刻的理论内涵。

本文对于“地方政府公司化”的理解，主要基于这样的背景：改革开放以来，中国政府将工作重心转移到经济建设中来，创造了经济持续高速增长的“中国奇迹”。在经济发展过程中，地方政府致力于追求经济增长，具有了商业性公司的诸多特征。地方领导班子像公司管理层一样行动，将公司决策中“成本—收益”分析原则纳入到政府决策中，政府运行如同公司运行。我们也注意到，中国的这种经济增长，是在没有根本改变既有的地方党政组织体系的条件下实现的。进一步的问题是，在地方政府公司化的种种表象之下，政府及政治过程的运行是如何展开的？

“地方政府公司化”基本上是一个比喻。但是，在包括本人在内的许多学者看来，这个比喻相当具有解释力。或者说，以“地方政府公司化”作为分析中国地方政府运行体制、激励机制和权力配置的视角，对于改革以来的地方政权属性具有较强的解释力。这个概念既可以在一定程度上展现对于地方“国家—社会关系”的洞察，也可以成为理解“中央—地方”政权关系的重要着眼点，如地方政权如何接受、选择甚或扭曲自上而下的政策指令。在这个视角下，它不仅能够解释中国的经济起飞，也能解释中国所出现的“治理危机”——地方政权耽于经济发展或者经济利益，自然疏于分内的社会管理和公共服务职能。本文认为，无论是经济转型还是社会公平正义的实现，政策上的调整如果不触及这一政府运行的内在机制，难以真正取得突破。

一、“地方性国家统合主义”

从学术脉络的梳理看，谈“地方政府公司化”概念，不能不从“地方性国家统合主义”（local state corporatism）说起。

三十多年来中国经济持续高速增长，显著激发和冲击着理论界的讨论。在国际学术界，中国研究成为比较政治经济研究的重要议题：为什么持续的高速增长会出现在中国？是哪些因素促成了这一增长过程？研究者通过对中国经济增长的解释，丰富了既有的研究范式。1989年，美国学者戴慕珍（Jean C. Oi），在论文《当代中国的国家与农民：乡镇政府的政治经济》中首次提出了“地方性国家统合主义”，强调地方政权、金融机构以及企业之间所形成的统合关系。此后，戴慕珍进一步将这个概念延伸到对于中国改革的制度基础的分析。认为，中国乡村经济的改革之所以能够取得成功，原因是将毛泽东时代建立起来的地方政权和地方干部的组织体系与当地工商业结合在一起，形成了“地方性国家统合主义”。

在戴慕珍的“地方性国家统合主义” 概念中，“统合主义”的涵义并非进行利益聚合或者利益组织的利益集团，而是强调在国家—社会关系中社会中的各种私利（narrow interests）被组织和整合起来、以实现名义上更高层次的目标——如全国或者全社会的稳定和经济增长。她把“国家统合主义”落实到地方层面，将其分析对象限定在县、乡（镇）和村三级政权机构，且将县、乡的党委和政府、村的党支部和村委会等一并纳入其中。这是因为这些基层政权直接参与经济社会管理，卷入到农村工业化的进程。她认为这是解释中国乡村经济起飞的关键之所在。其所针对的问题，即“是什么原因使这种显著增长得以在没有任何政治变革的情况下发生？”综合戴慕珍在有关文献中的分析，她提出了地方性国家统合主义的概念和解释框架。

与苏东国家同为从计划经济向市场经济转型的国家，中国也面临着农村工业化的起步问题。戴慕珍认为，改革之初的给定条件就是仍然保存完好的政权体系——即地方上的党政组织网络，被她称为“毛泽东的遗产”，是旧的体制遗留下来的资源。无论是党委还是政府，都维持着既有的官方地位。但这些党政组织是如何被动员到发展经济的努力中？戴慕珍提出了两项激励结构（structure of incentives）：去集体化（decollectivization）和财政改革。人民公社的解体和农业生产去集体化的进程推进，改变了原来生产队和公社的收入模式。农产品的收成主要留在了农户而不是村社集体组织中，农民只需交够基本的公粮和集体提留即可。这当然提高了农民的收入，但是却使村集体收入和基层政府收入锐减。尤其是在村庄一级，由于它不是政权的合法组成部分，所以财政收入并不能直接到村集体的手中，因而去集体化导致它们的收入形势最为严峻。农业的去集体化使得农业再也不是财政收入的重要来源了。与此同时，1980年代初开始的财政改革，在县乡政府中实行税收责任制，使得地方成为独立的财政实体。这就促使地方政府开始寻找新的收入来源。在各种约束条件下，最有利而且政治上最没有问题的策略就是发展农村集体企业即乡镇企业。因为这既能解决农村劳动力问题——与国家领导的需求一致，又能获得合法的可支配收入。在这两大结构性动因的激励下，地方政权利用正式的官方地位和对资源的调配权力，培育发展地方经济，使得农村工业、集体企业如雨后春笋般出现。由此，国家通过正式的制度变迁，促成了“经济奇迹”。

在戴慕珍的“地方性国家统合主义”体制结构中，地方政府将企业发展纳入到公共治理中，既为企业提供经济依靠和政治后盾，又对企业施加其影响力和控制权。政府与企业之间是互利关系，各级执政党、政府和企业组成了利益共同体，并以利益最大化为目标。这种利益最大化包括经济利益的最大化，也包括社区内的其他利益——如解决就业等。戴慕珍分析了1980年代政府干预经济的主要方式：一是工厂管理。基层政府把企业承包或租赁给个人而不是私有化，这既有助于政府进行干预和控制、决定企业利润的安排，又能鼓励工厂经理提高效率和增加生产。二是资源分配。地方政府选择性地将资源优先分配或低价提供给企业，包括中央调拨的物资和其他稀缺生产材料。三是行政服务，包括协助取得营业执照、产品合格证和减税机会等。地方政府能够动员政府内的所有机构和组织扶植被选中的乡镇企业，并提供超出常规行政服务外的其他服务。四是投资与贷款。通过控制投资与贷款决定，地方政府有效地引导着经济发展的路径。戴慕珍将1980年代的地方政权比作企业，因为地方政权的领导正是在发挥着类似于企业决策者的功能。

1990年代开始，中国经济虽然仍维持高速增长的势头，但是乡镇企业风光不再，大量集体企业经由私有化的进程完成改制，或者是在与日益成长的民营经济竞争中倒闭、退出市场。这对“地方性国家统合主义”带来了挑战。戴慕珍认为，“地方性国家统合主义”的基本方式在这一时期出现了进化：一方面，政府通过有选择的私有化，继续对重要的、经营良好的集体企业进行直接控制，同时关停或者改制其他的集体企业，减少负担；另一方面，政府还把扶持的对象和范围延伸到民营企业，地方政府与一些重要的私有企业之间也建立起了利益共同体。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照，来支持辖区内私有企业的发展。” 因此，在戴慕珍看来，尽管统合方式有进化，但“地方性国家统合主义”的体制特征并没有随着体制环境的变化而发生根本变化。她认为，1980年代，这一概念侧重地方政权的“公司化”的色彩：地方政府协调其他地区内各经济事业单位的工作运行，似乎就是一个从事多种经营的实业公司；在1990年代，则更多地体现了地方政权的“统合者”的色彩。这一概念对于变革中的中国仍具有解释力。地方政府、尤其是县乡村三级的党委组织和政权机构（及其在村一级的延伸）的角色性质并没有改变，仍然在企业的重组、改制中发挥资源要素的微观配置重要作用，因此，“地方性国家统合主义”仍然适用于理解当前的政治经济关系和政府角色。

“地方性国家统合主义”概念在1989年提出以来，对海内外的中国研究产生了重要影响，体现了海外学者对于变动中的中国政治的洞察力和想象力。可以说，这个概念通过创造性地使用“统合主义”（corporatism）以及“国家统合主义”（state corporatism）等基本概念，丰富了比较政治经济学的传统解释框架。

二、地方政府公司化

显然，国外学者用统合主义视角来观察中国发展，做出的理论判断既有国际背景，也富有历史厚度，给我们以思想和学术的重要启迪。但是，我们在阅读吸收这些国外研究的时候，也常常有一种不满足感，就是这些分析对于中国经验本身还缺乏更深刻的穿透力。这些分析所观照的，往往局限于对中国政府和政治的外部作用，而对于内在的东西，缺乏应有的透视和解析。因此，本文在这里展开地方政府公司化这个概念，一方面是吸收了“地方性国家统合主义”的理论营养，另一方面也力图在中国政治过程的深刻解剖上做一些努力。进一步说，本文力图从日常运行和内部机制入手，来展开对地方政府公司化的理解。

1. 地方政府公司化的行为特征

最直观地看，地方政府的公司化，其具体表现可以见诸地方政府的日常工作：以招商引资为首要工作，以追求财政收入增加为最高动力。在地方政府领导人的话语中，充满了“土地低价”、“税收优惠”、“劳动力便宜”等宣言和许诺。投资者成为政府的最高客户，公众的要求则被忽略。在工商企业与本地民众发生冲突的时候，地方政府往往不惜违法来保护工商企业。在有些地方的公路两侧，我们可以找到诸如“谁和招商引资过不去，就是和全县人民过不去”之类堂而皇之的大标语。

地方政府的公司化不仅反映了其行为逻辑，也揭示了其背后的激励机制。这一激励机制起作用，与地方政府碎片化的权力结构、运动化的行动方式联系在一起。这些属性相互强化，共同塑造出当下的中国地方政府形态。

地方政府的碎片化表现为三个层面的特点：第一是“价值”的碎片化，下级对于上级的服从往往只是象征性的。对于上级的许多部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从。第二是“体制”的碎片化，不同层级政府之间、不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署。因此出现众多的“文件打架”、执行文件的人员打架。这样，看上去一呼百应的政府体制其实蕴涵着内在的割裂。第三是“职能”的碎片化。职能部门缺乏整合，政策过程相互脱节。政府运行的重要机制演变为非正式规则主导下的“个人运作”，或者说政府部门的运行已经被植根于政府内部的人际关系结构中。讨价还价成为政府部门工作的重要方式，不仅存在于政策制定过程中，也存在于政策执行过程中。不同政策相互间不衔接，政府权力往往被用于谋取私利，而且许多私利介于合法与非法之间的灰色地带。在这样的政府运行过程中，正式的制度规范往往成为摆设，难以建立有效的法律框架，无法形成共同的价值和公认的程序。

价值的分歧和体制的割裂已成为地方政府运行中的突出特点。这种割裂体现在政府的行为模式中，通过发动“运动”的方式来处理例行的日常工作任务。常规（routine）的行政管理和公共服务被动员式的运动化的工作机制所取代。运动化的运作机制，表现为行政主体为了某一特定目标，在短期内最大限度地动用行政管理资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的方式执法。政府运行以“运动”为重要特征，但这种运动并不是民间社会力量自动生成的“社会运动”，而是政府通过行政力量来推动营造的“政府运动”。从政府运动的发生过程来看，基本上都是领导要求部署启动，检查考核评比开路，宣传发动的时候轰轰烈烈，检查验收浩浩荡荡。运动的结果，基本上都是表面上皆大欢喜，总结起来成果累累，非常成功，上级领导抓得对，下级领导做得好。但是在实际工作中，或者是形式主义成风，用“文件落实文件”、“会议落实会议”，或者是强迫命令造成种种后遗症，如现在的巨量乡村债务有相当部分就是这些运动的“丰硕成果”。

地方政府的公司化激励机制、碎片化权力结构、运动化行为模式，揭示了当下地方政府运行的内在机制。这三个因素相互影响和相互强化，成为改革难以撼动的体制症结。

2.地方政府公司化的政治前提

不论国外的研究还是国内的研究，都注意到，中国这三十多年的巨大发展，是在没有根本改变既有党政组织体制的条件下实现的。也就是说，既有的党政体制，不仅支撑了过去的计划经济，也支撑了现在的市场经济。这里所说的没有改变，是指没有根本性改变。那么，没有改变的是哪些东西？我们认为，这些没有改变的东西，正是地方政府公司化的政治前提，或者说政治的保证。

中央集权或称上级集权。改革以来，中央与地方的关系，包括地方不同层级政府间的关系，发生了若干变化，特别是分税制的实行，使得政府间的财政关系有了巨大不同，从中衍生出地方政府新的行为特征，以及不同层级政府间新的互动模式。进入新世纪以后，在地方层面，近些年出台了省财政“省直管县”政策，行政管理层面实行“扩权强县”政策，还有基层的“乡财县管”政策，都对中央与地方关系产生了很大影响。但是，从政府经济活动的角度来看，中央集权包括上级集权的基本体制格局并没有改变。不论是投资决策，还是具体的转移支付制度，依然是以权力向上集中为基本特征。不仅如此，近些年这种集权模式在若干方面甚至更加严重。从政治的角度看，这种上级集权基本格局没有动摇，近几年在一些地方甚至出现了明显的强化。主要表现是，上级仍然是下级政府权力的基本来源。虽然，这些年在地方党委和政府的选举有所展开，但是，与此同时，出现了一些上级在强化集权中新的怪异现象，如在换届选举中，上级提出明确要求，党组织推荐的候选人要保证当选、出现组织推荐候选落选情况要追究党委书记责任，同时，还以各种形式严格禁止竞争性选举活动。这样做的结果，实际上使得上级的任命权更加集中。在县的层面，过去县委书记的任命基本上都由市委地委直接决定，现在则因为强调县委书记的重要性而由省委决定。这种高度集中的中央权力即上级权力，使得政府的发展主义倾向不断强化。

个人集权。在地方主要表现为党政主要领导人专权，在部门则表现为部门领导人专权，其集中表现则是党委书记的高度专权。从政府预算的决定和执行来看，虽然已经有了部门预算的制度设计和相关规范，民意机构在预算中的作用也有法律要求，但是，党政领导者的意志实际上仍然起决定性作用。建设项目的安排、预算资金的分配，最重要的决策环节还掌握在领导者手里。因此，经常出现一定地方的城市建设规划、产业发展安排随着领导人的变动而变动的情况。从工业项目建设、征地拆迁来看，中央虽然出台了一些规范规章，但是，这些规范作用往往是纸面上的，领导个人的决策往往可以抵消这些文本的规范要求，所以，项目招投标过程的腐败、征地拆迁过程中的腐败未见其少，反而增多。在官员的管理上，一方面中央政府和各地都在规范选人用人程序，高调推行公开选拔、民主测评、民主投票、全委会票决等制度规范，或者说，如果从文本规定来看，用人方面的程序性要求越来越多，对于所谓党委一把手在用人上的权力限制越来越多，但是，另一方面，人事任免中的领导个人说了算现象仍然非常严重，跑官要官、买官卖官的现象越来越普遍。甚至说，官员提拔中的种种腐败现象在中央高度重视解决的过程中愈演愈烈。这其中的问题，就说明领导人个人专权在现行体制中并没有有效缓解，更没有解决。也就是说，这个集权体制的核心内容依然有效运行。

党的集权即党政不分。从机构改革历程来看，如果把党的机构和政府机构分开考察，一个重要特点是，在历次机构改革中，党的机构改革的力度是很微弱的，党委机构的膨胀臃肿本身远远超过政府部门。从党政职能分开来看，1987年中共十三大明确提出党政分开，在当时有一些实质上的举措。虽然党的高层从来没有公开否定十三大提出的改革方向，但是实际上，党政分开的进程后来出现了明显逆转。从现在状况来看，应该说党的部门不仅机构更加臃肿庞大，而且权力更加宽泛集中。在地方工作中，党委和政府越加浑然一体。一些政府的日常性工作，往往出于增加力度的需要，让党委部门直接出面指挥。比如市委部署绿化工作，但是因为分管副市长权力不够，市委书记会直接安排组织部长分工去抓，组织部长不仅直接领导副市长，也直接指挥有关局委办。还有的地方县里重视发展畜牧业，要大力发展奶牛，副县长不得力，则直接由纪检委书记来分工领导。在地方考察中可以发现，党委部门近些年越来越多地介入政府日常事务，甚至直接包办。在核心权力机关层面，党委书记兼任人大常委会主任的现象很普遍，使得人大本来就有限的监督作用更加难以张扬。党委与政府、人大等机构的权责界定没有制度化机制来保证，甚至说分工分权越来越模糊，使得党委部门越来越凌驾政府部门，使得地方政府的公司化运行获得了权力结构上的支撑。

3.地方政府公司化的社会后果

对于地方政府公司化的影响，海外学者的讨论往往集中在其对经济发展的推动作用。此外，如果将其放到更广泛的背景中，人们往往更多地注意到其积极意义。戴慕珍在其著述中，也讨论了“地方性国家统合主义”对中国的政治前景所产生的更广泛影响。她认为，“地方性国家统合主义”可以为中国提供有别于苏东国家的私有化和制度崩溃的制度选择，“一种相对来说无威胁的可供选择的经济制度，这种制度允许强有力的地方政府干预。共产党官员不但能够发挥政治作用，也能发挥领导经济的作用。” 这也使得中国的地方官员一直愿意进行经济改革，不像苏联官员那样反对经济改革。因为实行经济改革和追求发展“把握住了加强而非削弱地方官员权力的潜在力量”。她还认为，正是因为“地方性国家统合主义”带来的地方经济发展和地方财政收入增加，使得政府可以通过不同形式的补贴（如粮食补贴、教育补贴、卫生补贴、老年救济、建房补贴等）把大部分钱款重新分配给农民，地方政府也由此将社区福利因素纳入到经济发展的决策中，使得传统的社会主义国家的价值体系得以保持。在这个意义上，她认为中国地方政府发展经济的活动有别于所谓的掠夺型国家，因为这些获取的资源并不是被私人化，而是更多地以公共财政的途径用于公共事业和公共福祉。

但是，从经济的角度来看，近年来中国经济所面对的不协调、不平衡、不可持续的问题，似乎印证了克鲁格曼（Paul Krugman）的分析：经济发展以增加投入为基础，政府虽然能够组织和动员资源投入到经济增长中，但是难以提高效率和技术水平、提升全要素生产率。“地方性国家统合主义”能否成功地动员经济从量到质的升级，目前来看，仍然存在疑问。

与此同时，在政治方面，由于地方政权完全地卷入到经济和市场活动中，并在决策中以企业式的“利润最大化”原则为基本依归，这也带来了政治上的危机。借用贝尔（Daniel Bell）在《后工业社会的来临》中对于中轴原理的分析，可以说，政治领域和市场（企业）领域的中轴原理存在根本不同。现代政权在政治上的根本利益在于合法性的获取，而企业的市场决策的根本原则在于成本—收益分析后的利润最大化。基层政府按照企业的决策原则行事，结果导致了其对于公共物品、公共服务疏于供给，而且由于政府变成市场运行中的利益主体，成为与民争利的既得利益者，也使得社会冲突包括市场其他主体与政府之间的冲突不仅无法得到有效的管理，而且矛盾还被激化。晚近以来围绕着征地和拆迁问题的冲突无疑都是这些问题的生动写照。此外，政府通过“统合”手段将各种主体、要素和资源卷入到统合过程，使得“全能主义国家”不仅没有转型为“有限政府”，反而不断扩大了国家权力范围。

在地方政府公司化的机制作用下，政府把自己变成了市场竞争的一个主体，做了许多原本该是市场做的事情。政府官员的注意力主要是在投资者或者说有钱人的身上，或者说，政策取向更向有钱人倾斜。公权力过分介入市场运行，混淆了政商之间的界限，反而更加不利于建立公平的市场经济环境。这种公司化的政府运行机制，使政府对于基层社会的公共需要缺乏回应能力。在政府运作过程中，民众的需要和要求难以迅速反馈到政府体系中来。或者说，反馈的方式主要是非常规性的，如、群体性事件。而那些设计好的制度化通道运行不畅，或被废弃、或被堵塞。即使在信息反馈上来以后，政府的处理机制也不健全。对政府部门工作人员来说，缺乏为民众做事的激励机制，也就缺少对相关信息做出反应的动力。

公司化的运行机制，所带来的后果至少可以从三个方面加以理解：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的，挤占了公共服务和社会管理的可用资源。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得地方政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对地方政权没有制度性的约束力，地方政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解地方社会内部的紧张和冲突：一方面，地方政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，地方政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足地方社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应也就无法获取政治支持。这也使得地方政府与当地社会之间的疏离感增强，政府渗透和动员社会的能力下降。

在公司化的运行过程中，地方政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于上级政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使其在财政发展方面有自主行动；也体现在相对于当地社会而言的自主性，在日常运转中忽略社会公众的需求、忽略平衡各种社会利益的需要。在中国社会出现的大量群体性事件和社会冲突，往往能够在公司化的政府运作中找到根源。

戴慕珍曾经给予“地方性国家统合主义”以高度评价，认为中国在经济转型过程中成功地通过制度安排、在不做政治改革的条件下就能够完成经济增长的任务，这是中国的制度优势。但是，随着改革的推进，在市场体制已经基本建立的条件下，深度卷入市场运行的“地方性国家统合主义”，已经很难再作为具有比较优势的制度安排。它越来越成为中国现代地方国家政权构建的体制障碍，而且地方政权作为既得利益集团所带来的问题日益突出。如果不触及这一体制症结，任何政策上的变革都将难以落实和深入。这也就意味着：如果不对现有的政治体制做出根本性的调整，那么经济转型的完成和政治秩序的稳定也将在“摸石头”的过程中陷入困境，更无法实现“过河”的目标了。

当下，关于中国模式的争论仍在进行中。显然，晚近三十多年中国的发展取得了巨大成就，但是，如果说中国的改革业已成功则为时尚早。就政府转型而言，中国模式还没有迈过最重要的那道“窄门”。地方政府公司化的发展范式，早期阶段显然有促进经济快速发展之利，但是随后弊端开始凸显。如果说前一阶段中国的改革是在没有根本触及政治体制的情况下开展的，那么，下一阶段的中国改革，根本的问题将是如何去改变地方政府公司化的运行机制，使之真正转换为现代意义的国家政权体系。

    （作者单位：国务院发展研究中心）

为什么中国的改革动力来自地方？

来源:《文化纵横》2012年第二期 作者:郑永年 翁翠芬

一、地方和中国的改革进程

在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。回顾1949 年以后的中国历史就可以发现，从中央地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。

在毛泽东时代，中国尽管被西方称为“极权主义体制”，但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革，都能从中央地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动。中央集权体制的最主要特点就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力时，他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。当时，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对分权运动如何评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。

邓小平时代也经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用，分权于是成为当时政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有 “分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。

第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在邓小平南方谈话之后。20世纪80年代后期到20世纪90年代初，因为“”和苏东共产主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而“”的发生又表明政治改革可能带来的风险。面对这个困局，邓小平又从地方找到了动力。南方谈话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方谈话之后大规模的分权又为地方政府提供了莫大动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方谈话之后才获得巨大动力的。

经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展、广东的外向型企业的转型和公民社会建设、重庆的国家动员模式、江苏的政治改革（公推直选）等等。

中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方政府是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，地方官员了解社会，也并不缺乏解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

二、为什么地方创新是可能的

地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的分权，从而产生了一种独特的具有行为联邦制特征的中央地方关系，本文称之为“事实上的联邦制”。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的分权，也没有政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央地方关系越来越具有行为联邦制的特征。

理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“事实上的联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和县市政府之间的关系。

具体地说，一个国家能被称为“事实上的联邦制”，需要满足下列条件：第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的分权已经制度化，使得中央政府很难单方面将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。

中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。

“事实上的联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时，单一制的集权政治架构，又确保中央对地方拥有相当的控制权，能够推动由计划经济向市场经济的转型。

1.事实上的联邦制使高速的经济增长成为可能

中国的改革尽管是市场经济导向的，但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及独立的司法系统，而这些制度对市场经济是至关重要的。那么，高速的经济增长是怎么来的呢？一个重要的原因就是事实联邦制，即政府间经济权力的下放。

从 1979 年到 1990 年代中期，邓小平领导下的改革不断推进地方分权。大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。税收政策也有利于地方政府，使各地政府拥有足够的财力去发展经济。

有论者指出：“分权直接限制了中央政府对经济的控制，引入地方政府间的竞争，限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”分权排除了单个政府垄断经济的可能性。“如果各地可以自主选择政策，它们就可以比较结果，（看谁干得更好）包括那些没有率先改革的地方。”在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，是由地区间的竞争推动的。

市场经济对政府有两方面的要求。第一，政府要足够强大，在市场中能执行法律法规，保护经济秩序。第二，政府不能过分强大，不能强大到能在市场中任意掠夺财富。一定程度上中国政府就满足这两点要求。一方面，中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。另一方面，事实联邦制对中央权威进行了必要限制，使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中，中央有意识地不让自己接受某些信息，以打消自己过度的干预行为。比如，中央政府允许地方保留预算外或非预算经费，不受中央监管，不向这些经费征税，以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。

许多地方政府拥有的企业（如乡镇企业）比国有企业效益好。与国企不同的是，这些企业创造的收入很大程度上归地方政府，而地方政府又通过控制这些企业，增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业，各地方政府会在保护市场方面展开竞争，因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此，各地官员有动力去增进效率，约束对市场的不当干预，限制政府的攫取行为，减少税收和管治。

2.事实上的联邦制给政策创新留下空间

中国事实上的联邦制具有很大的弹性，政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始后，中共把干部管辖权从下管两级调整为下管一级，赋予省级首长任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。

在制定政策时，高层领导人并不总是独断决策；相反，下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门、地区从自己的部门利益、地区利益出发，可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价，以期影响政策。政策最后的敲定和出台，是领导人和各下属达成共识和妥协的结果。

美国学者苏珊·史里克（Susan Shirk）指出，在毛泽东之后的中国，中央和各省官员之间形成了所谓的“相互问责制”（Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China ,Berkeley, CA: University of California Press, 1993.）。中央与省级官员具有显著的相互问责的特征，因为省级官员是中央委员会中人数最多的一部分。这一点对中国的经济增长很重要，它有助于中央领导人与地方官员建立联盟，共同推动经济增长。一方面，省级官员希望得到提升，中央的领袖就可以把任免作为激励机制，动员地方官员支持改革。另一方面，省级官员构成中央委员会的多数，他们的支持又是任何中央领袖所必需的。他们有实力促使中央领导推动有利于地方经济发展的政策。

3.集权化的政治结构确保经济转型

虽然有经济上和政治上的权力下放，虽然有“事实上的联邦制”，中国仍然是一个单一制国家，仍然维持着政治上的集权结构。这种结构对中国的经济发展也有正面效果。改革后的地方官员拥有很大的自主权，但他们仍然只是中央政府的代理人，中央对他们有相当的控制力，尤其是在人事的选拔和任命上。中共一直坚持“党管干部”的原则，强调党对干部任命的绝对控制。党对干部的日常管理相当集权，每一级干部的考核、任免、调动都必须由上一级党委和组织部决定和执行。人事权是中央控制地方的最后王牌，是对地方官的最根本的制约。

据 Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer 的研究，中国式的集权模式有利于成功的经济转型（Olivier Blanchard and Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”, IMF staff paper, no. 48, 2001.）。光靠市场机制是很难解释中国从计划经济向市场经济转型的。在中国的改革过程中，中央领袖始终操控着整个转型过程，对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策，制定游戏的规则。没有这样一个强有力的中央控制，改革分权过程中各地的地方主义倾向将会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。

4.地方政府实际上拥有很大的法律权力

值得指出的是，“事实上的联邦制”的另一个重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多数国家，法的权力大多由中央或者联邦政府垄断，尤其是单一制国家。地方政府只在涉及地方事务的领域具有法的权力。即使在联邦制国家，地方政府拥有更多的法律权力，但中央（联邦）法高于地方法，地方法要服从于国家法。尽管中国从理论上说属单一制国家，但地方政府拥有着实际上远较其他政治体系更大的法律权力。这主要是因为中国的司法系统，就中央和地方关系来说不是一个独立的系统，即没有和地方政权独立开来。虽然法律由中央制定，但是地方有很大的解读空间。而由于地方之间差异很大，中央也容许地方对法律的不同解读。地方政府因此可以通过不同的途径来影响法律的实施，从而使司法成为地方政府的工具。

三、重新集权与事实上的联邦制的现状

“事实上的联邦制”为中国的经济发展作出了巨大的贡献，但也带来了很多问题。富裕的省因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而穷省因为财力不够，常常难以有效执行中央政策，并推动有意义的改革。因此，1990年代中期以来，中央政府在许多方面开始重新集权，加强对省和地方政府的控制。重新集权并不是要退回到改革前的状态，而是选择性地将某些权力重新回收到中央手中。最初的选择性集权是经济集权，主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。自本世纪初以来，随着中央政府努力强化管治能力，重新集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。

但是1990年代开始的重新集权也造成了如今“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。同时产生了两方面的问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，经济集权并不表明中央领导层有权力。大多数中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。

重新集权的过程中“事实上的联邦制”的缺点也显现了出来。尽管今天的中国地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似1980 年代那样的效果。在1980 年代，地方改革呈现两个显著的特点：第一是大胆和勇气。第二是成功的地方改革很容易扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？

首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护。“事实上的联邦制”不同于欧美国家的联邦制。欧美国家的联邦制是宪法规定的，地方政府享有宪法赋予的有限主权，受到宪法的保护。而中国的中央地方关系则不然。尽管中国的地方政府实际上的权限远远大于联邦制国家的地方政府，但由于没有宪法的依据，地方政府的任何改革和创新都没有法律的保护，不确定性和风险都非常大。

第二个也是更重要的原因，地方创新缺乏政治保护。在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其他地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的权威人物否决。在缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验再成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，这取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

四、未来怎么做

如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，改革不外是依靠两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局则是改革的首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策并实现。

1.改革中央地方关系

从实际情况看，地方是有改革动力的。无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在寻找改革的出路。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。

改革并不是简单的分权或者简单的集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收上来。这样就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，负有不可推卸的责任。

但在其他一些方面，就必须实行继续分权，主要在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。

事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。

2.赋权社会

权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约仅是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是老百姓对直接接触到的地方腐败有太多的不满。要解决这个问题，向社会分权就变得非常重要。社会的参与会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。在这个意义上，向社会分权实际上是有利于中央权力的。

对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。

3.缩短行政层级

改革的另一个方面是缩短行政层级，使政权扁平化。在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。中间层次的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无需负责的中间层政府有关。正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。

目前比较可行的办法是将一些大的市升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要由省（或者直辖市）直接管理。

地方竞争必须受到限制。如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。中央地方关系制度的创新，最终还是需要依靠社会的参与和依靠法治。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。

（作者单位：新加坡国立大学东亚研究所）

牛铭实 ：从封建、郡县到自治：中国地方制度的演变

一、前言
虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西学传入以前，中国历朝历代的知识分子，探讨过各种地方制度的利弊，并且有很多理论上的突破。封建、郡县的争论，即是一个贯穿了二千年的探索过程。宋代以前辩论的焦点，围绕着封建制和郡县制彼此间的优劣比较。宋、元时一些学者提出，二制之间没有绝对的优劣，必须根据客观的环境来决定该用哪一个制度。到了明代，顾炎武认为这二个制度各有利弊，与其从中选一，还不如设计一套新的制度，以截长补短。他提出“寓封建于郡县”的主张，建议县令由地方来选聘和考核，政绩好的县令可以连任，权限也可逐渐扩大，甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法，跳出了传统封建、郡县二制之争，提出了一个有自治精神的新制度，是中国地方制度研究中最重要的理论贡献。
除了如何治官，在如何治民方面，中国也有丰富的理论和实践的经验。北宋神宗熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕大钧（1031-1082年）首创乡约，意在使邻里乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。吕氏乡约是儒学理想的实践，把儒家的仁从抽象的观念，推行到具体的社会实践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行，影响了后代的乡治政策。明代王阳明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒，都对乡约制度的推广和改良有很多的贡献。到了明末，一套以乡约、社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然成型。
然而到了清代，上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防范，清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题，围绕地方制度的探讨没有继续下去。同时，在乡治一层，清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治，然而乡治的四个部分变成由不同的机构负责，各自为政。乡约单纯作为教化的工具，宣讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎，自治的精神冲淡，最后成为一纸空言。
上述治官和治民两个议题，有各自思想的累积、制度的发展和实践上的尝试，到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展，理论上没有贯穿。直到十九世纪中后期，近代西方地方自治和民主制度传入后，冯桂芬、黄遵宪提出的自治思想，才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄遵宪提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨，才终结了封建、郡县的两端之争。
清朝末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将推行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年（1906年），清廷仿照日本的选举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年，陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动。但随着清帝退位，宪政筹备遽然中止。民国时期，虽然政府几次推动地方自治，但始终没有多大的成效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度，不能解决中国的问题。地方自治要成功，必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国特色的自治制度相结合。
近年来中国的村委会选举，给地方自治带来了一个新的契机。自治的思想理论和实施办法，渐渐受到学者的重视。本文的目的，是希望藉由分析整理中国传统的自治理论和实践，发掘出一些具有中国特色的制度创见，以期对中国未来的地方自治发展有所启发。
二、传统上的封建与郡县之辩
中国几千年的帝制，实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数几个朝代，其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给王室或功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派内史对其进行监控。这是实封。另外还有一类是虚封，不给封土，只封给贵族封号、俸禄和特权。郡县就是由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期，不世袭。（注：明代，章潢，《图书编》卷86，“古今郡国沿革”；马端临，“论列侯虚名受禄”、“论汉魏封土”等文，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”；杨联升，“中国传统中的封建论与集权论”，见《国史探微》，第127-141页。）
也许是因为秦朝的短暂和三代的长久，二者对比太强烈，在两汉、三国、魏晋、南北朝时，人们仍然热衷于封建制。魏晋时，陆机通过比较三代秦汉得出几个观点，对后世学者影响很大。一是他认为在布局上，封建比郡县更合理。封建制下，中央与诸侯相对独立，互相照应。社会在常态下民有定主，诸侯各务其治，若出现异常情况也能有缓冲。即使国家衰弱，受害的只是局部，王朝不至于很快灭亡。郡县制就没有这种优势，一处有乱，天下大乱。秦代失于孤立无援，以至国家很快灭亡。（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。）
另外，封建诸侯比郡县长官更可能精心治理，这是他从人之常情得出的结论。“五等之君，为己思治；郡县之长，为利图物。”封建诸侯会更尽心治理，因为他的封国等于他的财产。郡县长官更关心升迁及其他的私利，而把百姓的福利放在其次。陆机承认有不好的诸侯，也抨击当时的郡县长官昏庸无能。但是他说，封建制下“咸述其职”，“无所容过”，所以容易兴治；而郡县制卖官鬻爵，“百度自悖”，所以容易乱。陆机的结论是“善制不能无敝”，但是“非谓侯伯无可乱之符，郡县非致治之具也。”（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。）
但是，汉代行封建制出过很多乱子。汉初给的封地太大，使诸侯太强了，以致与王室大小无别，难以控制。因此天子与诸侯之间的分权如何才适当？贾谊曾经针对这个问题提出“众建诸侯而少其力”的主张，意思是增加诸侯的数目，而减少每个诸侯的力量。（注：贾谊，“论时政疏”，见中华书局，《古今图书集成》，第82219页，1985年。）诸侯强弱到什么程度才适合呢？《后周书》载令狐德芬提出，诸侯力量的适当标准，是让诸侯强到可以帮助天子，又不至于尾大不掉。办法是巧妙地分封贤臣和王室，各自给予不同的权力。“分命贤戚，布于内外。料其轻重，间以亲疏。首尾相持，远近为用。使其势位足以扶危，使其权力不能为乱。”（注：令孤德芬，“封建论”，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”。）
唐朝时，柳宗元（773-814年）提出郡县制要比封建制好。在防止叛乱上，郡县制比封建制优越，如秦、汉、唐的例子。他列举“有叛民无叛吏”、“有叛国无叛郡”、“有叛将无叛州”等史实说明这个观点。郡县制的用人机制比较好，因为能够有效地控制官吏，使他们不能胡来。郡县制度下的官吏，“有罪得以黜，有能得以赏。朝拜而不道，夕斥之矣。夕受而不法，朝斥之矣。”在人才的选拔上，郡县制更公平、合理，因为封建制的诸侯是世袭的，不能保障居上者一定贤明。郡县制的守宰是任命的，因此能“使贤者居上，不肖者居下，而后可以理安”。他认为秦代首先实行郡县制是“公天下”的发仞。（注：柳宗元，“封建论”，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”。）柳宗元的观点引发了后代更为热烈的争论。宋、元、明各代，批评柳宗元的也不少，如马端临、罗泌、吴莱、章潢。这些人对封建制做过深入的研究，提出了一些非常切实的见解，但他们在制度层面上的探讨不如后来的顾炎武。
宋代以前，封建和郡县两种制度是对立的，“封建派”和“郡县派”各执一端。宋、元时，有些学者看出两种制度其实是可以并存的。李纲提出二制各自适用于不同的形势，应该因地制宜选用其一。“封建宜于草昧艰难之时，而郡县宜于承平无事之日。”李纲提出两种制度都是治理国家的工具，用的好，都能有效；用的不好，都会有弊端。这个主张是很有特色的，超脱了各执一端的窠臼，是综合两种制度的思想基础。（注：宋朝，李纲，“论封建、郡县”，见《梁溪集》卷147。）
明代学者更从两制并存跳脱到综合两制，取二者之长而去二者之短。这一类学者可以称作“综合派”，集大成者是顾炎武。顾氏认为当时郡守、县令无权，不能解决民众的问题，天下自然就不会太平。他主张把权力从上到下适当地分散。“以天下之权，寄天下之人”。（注：清代，顾炎武，《日知录-守令》。）因为他认为基层是治国的关键，忽视基层则难以为治。得出的结论是，“天子之治，始于里胥，终于天子”，“小官多者其世盛，大官多者其世衰。”（注：清代，顾炎武，《日知录-乡亭之职》。）关于地方制度的优劣，他的看法是“封建之失，其专在下。郡县之失，其专在上”。所以，既不能继续过度集权的郡县制，也不能回复封建制，而是要实行一种结合二者优点的制度，即“寓封建于郡县”。采用封建制的一些做法，对现行的郡县制加以改进。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论一”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）
他认为七品知县职等太低，应提升到五品，正名曰县令。县令应任用本地人，头三年为试用期，在这三年内如称职的话，可升为正式县令。“又三年称职封父母，又三年称职玺书劳问，又三年称职进阶益禄，任之终身。”称职的要在当地安家，不得迁徙。县令有权任命县丞以下的官吏。“其老疾乞休者，举子。若弟代，不举子。”但是，“令有得罪于民者，小则流，大则杀。”（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论二”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）顾氏提出当时地方上祸乱纷呈，是因为官无定守，民无定奉。采用这种做法，能保地方太平。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论四”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）因为封建制的基础在于利用人的自私心理。封建制使人们得到私利的同时，使天下得到治理。因此，如果能使县令成为真正的主人，县是他私家的产业，他必会尽心爱护和治理。一旦出现动乱，县令、郡守也会拼死守护。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论五”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）同时，县令为了维护自身的利益，不会任用恶吏。（注：清代，顾炎武，“郡县论”九篇，“郡县论八”，四部丛刊初编集部，上海商务印书馆缩印初刻本。《亭林文集》，卷一，第76-79页。）
三、传统上的乡约制度与乡村自治
历史上推行乡村自治的儒者们，把乡里自治的传统一直追溯到周代。经常被引用的古籍，如《周礼-地官-族师》，“五家为比，十家为联，五人为伍，十人为联，四闾为族，八闾为联。使之相保、相受，刑罚庆赏相及、相共，以受邦职，以役国事，以相葬埋。”孟子所描述的“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，也是后人乐于称道的。中国最早的成文乡里自治制度，可能是陕西蓝田吕大钧制定的“吕氏乡约”。这个乡约的四大宗旨是使邻里乡人能“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。它具有以下几个特点：(1)由人民公约，而不是官府命令。“由人民主动主持，人民起草法则，在中国历史上，吕氏乡约实在是破天荒第一遭。”（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第103-107页。）(2)成文法则。中国农村的成训习俗向来是世代相续，口头相传，从没有见之于文字，见之于契约。而制度必需成文，才可能行之广泛。(3)以乡为单位而不是以县为单位，从小处着手，易收功效。(4)自愿加入。“其来者亦不拒，去者亦不追”。(5)民主选举。“约正一人或二人，众推正直不阿者为之。专主平决赏罚当否。直月一人，同约中不以高下、依长少轮次为之，一月一更，主约中杂事。”(6)以聚会的形式，使乡人相亲，淳厚风俗。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”。(7)赏罚公开，“遇聚会，则书其善恶，行其赏罚”。用记录在案督促众人，用开除惩罚不可救药的。(8)议事民主，“若约有不便之事，共议更易。”（注：“吕氏乡约”，三原王承裕校勘，《关中丛书》，见，〈丛书集成续编〉，上海书店，1994年，第881-884页。）
萧公权推崇“吕氏乡约于君政官治之外别立乡人自治之团体，尤为空前之创制。”但同时也指出，“乡约乃私人之自由组织而非地方之自治政府。且所约四事，偏重道德。经济教育诸要务，均在合作范围之外。衡以近代之标准，实非完备之自治。”（注：萧公权，《中国政治思想史》下册，第十六章，联经出版，民国71年，第570-571页。）
吕氏乡约在关中推行没有多久，北宋就被金人所灭，昙花一现的乡约也被人遗忘了。到了南宋时，朱熹（1130-1200年）重新发现了这个乡约，考证出其作者是吕大钧，据此编写了《增损吕氏乡约》（注：朱熹，“增补吕氏乡约”，见四部丛刊初编集部，《朱文公文集》卷74。上海商务印书馆缩印明刊本，1937年，第二册，第1376-1379页。）。由于朱熹在学术上的名气，加上他对乡约热心地编辑和改写，使吕氏乡约在出世后的一百年，重又声名远播。
到了明代，朝廷大力提倡和推广乡约。明太祖洪武21年（1388年），解缙建议，“仿蓝田吕氏乡约及浦江郑氏家范，率先于世族以端轨”，以正风俗。（注：解缙，“大庖西室封事”，见《御选明臣奏议》卷1。）朱元璋时期，颁布了圣谕六条。“主之以三老，家临而户至，朝命而夕申，如父母之训子弟。至成祖文皇帝，又表章家礼及《蓝田吕氏乡约》，列于性理成书，”颁降天下，使诵行焉“。（注：明代，王樵，”金坛县保甲乡约记“，见《古今图书集成-明伦编-交谊典-乡里部》，卷28。）除了朝廷提倡，地方官推行乡约的也很多。王阳明在1518年颁布的《南赣乡约》影响最大。（注：王阳明年谱”卷一、卷三，见《王阳明全集》全译本，第一册，北京燕山出版社，1997年，第128-129页。）嘉靖时朝（1522～1566年）朝廷推广王阳明的办法。“嘉靖间，部檄天下，举行乡约，大抵增损王文成公之教。”（注：明代，叶春及，“惠安政书”9之“乡约篇”，见文渊阁四库全书《石洞集》卷7。）《南赣乡约》的最大的特点是官办。与《吕氏乡约》相比，二者有以下差异。其一，前者是人民自动的乡村组织，“乡人相约，勉为小善”；后者是一个政府督促的乡村组织，是官治的传统。其二，前者是自由参加，覆盖局部。在吕氏兄弟的劝谕下，有的乡民可能参加，有的可能不参加。然而，其实行的效果未必大。后者是强迫的、覆盖全乡村的组织。在政府威力下必须都加入，然而可能会有相当的效果。例如，南赣乡约规定，不参加罚银一两，惩罚十分严厉。从一个方面体现了强制参与的性质。其三，乡约组织人员数目增多了，角色也改变了。《吕氏乡约》中只有二、三人，《朱子增损吕氏乡约》增为四个人，《南赣乡约》增加到17个人，“同约中，推年高有德为众所敬服者，一人为约长，二人为约副；又推公直果断者四人为约正，通达明察者四人为约史，精健廉干者四人为知约，礼仪习熟者二人为约赞。”在《吕氏乡约》中他们是道德感化角色的精神领袖，而《南赣乡约》中约长、约副、约正等人的责任，包括协助官府劝令同约完成纳粮的任务，劝助投招新民改过自新、各守本分，以及劝戒同约维护地方安定。（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第169-170页。） 除了王阳明的《南赣乡约》，明代还有几位大儒对乡约制度的理论研究很深入。下面我们介绍吕坤、章潢、陆世仪几位的贡献。
吕坤（1536-1618年）《乡甲约》的突破，是把乡约、保甲都纳入到一个组织综合治理。它对后世影响极大，因为不仅设计严密，而且真正实行过，在当地共建了120个约。“以一里为率，各立约正一人，约副一人，选公道正直者充之，以统一约之人。约讲一人，约史一人，选善书能劝者充之，以办一约之事。十家内选九家所推者一人为甲长”。每约百家选保正一人，百五十家量加选保正副各一人。保正副，须选家道殷实、力量强壮、行止服人者为之。（注：吕坤，“乡甲至要”，见《乡甲约》卷2。）约正副等当选及任职的条件是家家同意，“选约正约副约讲约史须百家个个情愿者，选甲长须九家个个推服”；“甲长不服人，许九家同秉于约正副。如果不称，九家另举一人更之，不许轮流攀当。约正副不服人，许九十八家同秉于官。”各约外面还有一个监督管理机制，官府通过它监管各约，施行赏罚。（注：吕坤，“乡甲事宜”之“会规”，见《乡甲约》卷2。）
章潢（1527-1608年）进一步把乡约的内容扩大。他认为保甲、乡约、社仓、社学四者之法实相须也。“故保甲之法，人知足以弭盗也，而不知比闾族党之籍定，则人自不敢以为非。乡约之法，人知其足以息争讼也，而不知孝顺忠敬之教行，则民自相率以为善。由是社仓兴焉，其所以厚民生者为益周。由是社学兴焉，其所以振民德者为有素。”（注：章潢，“保甲乡约社仓社学总序”，《图书编》92卷，乡约。）“然四者并举，势难遽行”，为此他提出了具体的做法。“各村宜择空地一方，周以墙垣，中立一堂，傍立二仓。则乡约亭在此，社学在此，社仓在此矣。工费既省，且教读训□于中，亦有看守之便。况是举也，礼法兼资，教养具备，使盗息民安，政平讼简，风移俗易。”（注：章潢，“保甲乡约社仓社学总序”，《图书编》92卷，乡约。）
明末清初，陆世仪（1611-1672年）强调“治”是自下而上的，是通过“分”来达到的。“治天下必自治一国始，治一国必自治一乡始，治一乡必自五家为比、十家为联始”。“治天下须用得几个县令，好县令古诸侯也。治州县须用得几个好乡长，好乡长古县大夫也。得其人则治，不得其人则乱。”（注：陆世仪，《思辨录辑要》卷18。）陆氏认为乡约、保甲、社学、社仓四者，近于古而合于今，到了明末这四项早已尽人皆知，各处皆行，但是仍然不能得治。其主要原因是人们对四者的意义不明、关系不清。他提出的“治邑贯通之道”是一个以乡约为中心的乡治系统：“乡约是个纲，社仓、保甲、社学是个目。乡约者，约一乡之人，而共为社仓、保甲、社学也。社仓是足食事，保甲是足兵事，社学是民信事。”（注：陆世仪，《思辨录辑要》卷18。）
乡约制度并非仅仅是文人学者理论上的空谈，历史上政府以及民间推行乡约的例子很多。官府推动的乡约，多仿照王阳明和吕坤的办法，各省志中有关记载很多，如《广东通志》记载的明、清两代，有多位在该省任职的官员推行乡约的例子。（注：见《广东通志》卷41、42、45。）另外明代万历时，商州知州王邦俊在城乡共设四十处乡约所。（注：见《陕西通志》卷45。）清顺治时汤斌任“补潼关道副使”，“行保甲，有盗即获，自是四境宴然。又患民风强悍，为设学讲律。有兄弟相讼者，府君收其词不问。令于讲乡约时必至。凡三至，涕泣，自陈悔过。遂出词还之，卒相友爱。府君去时，犹追送数百里也。”（注：见汤溥等述，“行略”，汤斌，《汤子遗书》附录（汤斌在潼关行乡约，使争讼的兄弟转为友爱的例子）。）推行乡约制度，甚至被作为一种政绩和美德，记录在很多墓志铭中。如清末庚子擢佥宪湖广的冯应京，“一以厚民生兴教化为务，首举乡约、保甲、社仓三事。”（注：见“湖广按察使司佥事慕冈冯公墓志铭”，《仰节堂集》卷5。）民间行乡约，记载其美化时俗的效果的例子也很多。“蔡居阳率乡人行乡约，其中约规甚严。至于桃李垂街，田畴被亩，人和盗绝，一时为盛。”（注：见《全闽诗话》卷6，夏秦是元末明初人，曾推崇此事。）潞州人仇楫，为宿州吏目，与其弟同立家范，训其宗。又举行乡约，范其俗。仇氏家族六世同居。隆庆初旌表为义门。（注：见《千顷堂书目》卷11。）
明代发展的这一套以乡约、保甲、社学、社仓四者为一体的乡治系统，可惜到了清代却中断了。杨开道曾大胆地设想，假使没有满清人关和农民起义，“假以时日，整个乡治或者可以立定基础，成为中国民治张本。”（注：杨开道，《中国乡约制度》，山东省乡村建设研究院，1937年，第266页。）
四、清代地方自治制度思想的发展
清代政府在推行乡约制度上最下功夫，但是效果不彰。清代的乡治是分割的，破坏了乡治的整体性。乡约由礼部管辖，单纯用来司教化，以宣讲圣谕为主。保甲、社仓由户部管理，专门用来缉盗安民，社学专门用来教养，社仓专门用来救济。各制度分开，而把明末已经发展完全的一套乡治体系，都打乱支解了。更糟的是，把乡约变成了宣讲圣谕的“讲政”，只是一套定期的政治教育而已。
顺治九年，在八旗中颁行明太祖的“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，毋作非为”。十六年令五城各设公所，择人宣讲。康熙九年，把它演化成“上谕十六条”，令各府州县乡村人等切实遵行。“雍正元年，钦定圣谕广训十六章，共计万言，刊刻颁行，分发府州县乡村，令生童诵读。每月朔望地方官聚集公所，逐条宣讲，兵民皆得恭听。”（注：“乡约”，清代《福建通志》卷14。）讲读圣谕的办法，从州县到一村一族，构成一个多层次的宣传机器。“夫州长之读法，以正月及正岁，是一岁而再读。党正之读法，以四时之孟月，是一岁而四读。族师则每月一举行，是一岁而十二读。”州县官对此表现不一，有的为了邀功频繁讲读，“有一岁再读，四读，十二读之别”。（注：讲读上谕，黄六鸿〈福惠全书〉卷25，教养部，见《官箴书集成》第三册，黄山书社，1997年，第497-502页。）乡约制度，基本上变成了圣谕讲读制度。
总的来看，清代乡约制度上是一个倒退，实行效果也不好。直到晚清，中国又面临一个内忧外患的关头，随着西方各种思潮和制度的传入，出现了重大的变革。一些思想家们试图从传统中和西方制度两个方面，探索出路，接续了自清代中断的思想发展的脉络。在这些思想家中，冯桂芬、黄遵宪二位尤其突出。
冯桂芬（1809-1874年）在其所著《校邠庐抗议》的首篇《公黜陟》一文中，提出了一套由下推举官吏的办法。“责成京官，自中书以上皆岁举六部九卿一人，翰詹科道一人。外省知府以上一人，吏部交各堂官，有请升缺，用其举多者，若用举少者，则必言其故，候钦定。外官则令在籍在京在外各绅及诸生各乡正副董耆老，岁举同知以下巡检以上一人，上之郡，郡核其得举最多者上之大吏，大吏博采舆论折衷之，许删不许增，造册奏闻，有缺以次保升。”。
冯桂芬另在《复乡职议》一文中，提议以普选方式选出地方自治政府，自县以下地方职司，全由选举产生。“县留一丞或薄为副，驻城各图满百家公举一副董，满千家公举一正董”。并提出了具体的公举办法，“里中人各以片褚书姓名保举一人，交公所汇核，择其得举最多者用之”。也就是说，得推举票最高的候选人当选之。正、副董的任期一任三年。乡董的义务包括处理民间争讼，协助官方缉捕罪嫌，劝导百姓纳税缴粮。“民有争讼，副董会里中耆老，于神前环而听其辞，副董折中公论而断焉。理曲者责之、罚之，不服则送正董，会同两造族正公听如前。又不服送巡检，罪至五刑送县。其不由董而达巡检或县者，皆谓之越诉不与理。缉捕关正副董指引，而不与责成，征收由正副董劝导，而不与涉手。”正副董以上有一巡检，“满五千家设一巡检”，如《公黜陟》一文中所述，由诸生、各乡正副董、和耆老间接选举产生。（注：冯桂芬，〈校邠庐抗议节选〉，中国史学会编《戊戌变法》第一册，上海人民出版社。第1-2，8-10页。）
吕实强认为冯桂芬由下推举官吏办法，“于往古史例，决无前例可循。”冯桂芬的成功，主要在于他能循复古而维新，“不仅能灵敏的觉察到所面临的变局，更能够客观而虚心地从中西比较之中，全盘的考虑到中国政治的改良，提出一套比较完整的方案。”“能真正融会中国重视民意传统，而谋求以近似西方民主制度作为改革本国政治之言论者，冯氏实为近代中国史上第一人。”（注：吕实强，“冯桂芬的政治思想”，《中华文化复兴月刊》，第四卷，第二期，第5-12页。）
黄遵宪是另一位承继明末思想传统的思想家。他提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。黄遵宪剖析封建制的缺点是世袭，优点是不专制。郡县制的优点是设官的办法公道，缺点是官权独揽，又有不相习之弊、不久任之弊。解决的办法是让大家“自治其身，自治其乡”，“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨”，这样才能“得封建世家之利，而去郡县专政之弊”。实现顾炎武所说“以天下之权，寄天下之人”的理想。（注：“黄公度廉访第一次第二次讲义--论政体公私人必自任其事”，载《黄遵宪文集》，中文出版社，1991年，第101-104页。）这是个关键的思路。因为，再完善的地方自治，也不能自动地向上发展，反而很容易连本身的自治也被上一级政府扼杀或扭曲。要解决这个问题，唯有将地方自治层层向上发展，以达民主共和之境。
江苏咨议局。江苏咨议局议长为清末状元、实业家张謇。清政府在预备立宪期间设立地方咨议机关。1907年（光绪三十三年）开始筹办，第二年7月颁布《各省咨议局章程及议员选举章程》，1909年（宣统元年）10月在各省正式成立。咨议局设议长1人，讨论长2人。议员由各府、州、县从官绅、资产阶级上层分子中选派，任期3年。常驻议员为定额中的十分之二。每年9月举行常年会一次。咨议局有权议决本省行政兴革事件、预决算、税法、公债，选举资政院议员及讨论本省所负义务等。但议决事项须得到本省督抚同意方能生效。实际只有建议权，不能监督地方行政。1911年武昌起义后，不少省份的咨议局见清朝大势已去，乃策动本省督抚脱离清朝，宣布独立。
在清末，地方自治理论获得了朝野一致的支持和赞扬，朝廷派出国考察的大臣，建议立宪和施行地方自治“万不可缓”。即使是袁世凯，当时都能讲出“民智虽甚幼稚，然不引其端，则亦终无大开之日。不行投票公举，则何以别于向来之村正、副。不限制投票权与被投票权，何以屏从前把持武断之习”（注：“禀请改办直隶全省自治详文并批”，见甘厚慈，《北洋公牍类纂》，光绪33年，北京益森公司校印。）这样令人感动的语句。中国似乎即将进入一个大张民权、自治的新世纪。但是清末和民国时期多次推动的地方自治运动，都不成功。梁漱溟认为过去地方自治之所以失败，是因为“所办的事情，只不过筹经费、定章程、立机关、派人员，人员虚掷经费即完了！”（注：梁漱溟讲演，李渊庭笔记，《中国之地方自治问题》及附录“敢告今之言地方自治者”，民国二十四年，山东邹平乡村建设研究院出版股发行，页1。）充实自治的实质，梁漱溟认为必须要发扬中国传统的地方自治经验，从推行乡约、保甲、社仓、社学来发动人们自动的组织团体。“中国未来的团体生活将不但管众人之事，而且寓有人生向上互相勉励之意……如中国宋代蓝田吕氏乡约，……大家联合起来，在方方面面如经济、治安……种种事情均行合作；但大家相勉向上则居第一意。他的乡约共有四条：一德业相劝，二过失相规，三礼俗相交，四患难相恤。这是一种乡村组织，中国地方自治大概是要这样的。”（注：梁漱溟讲演，李渊庭笔记，《中国之地方自治问题》及附录“敢告今之言地方自治者”，民国二十四年，山东邹平乡村建设研究院出版股发行，页63-64。）
五、结论
1980年，沉寂已久的村规民约又在广西宜山县的合寨大队（今宜山州屏南乡）果作村历史性地重现身影。这份记录在三页稿纸上的村规民约产生于1980年7月14日，上面还有85户农民的签字画押。果作村的农民自发建立起“村委会”，把农民组织起来，制止了赌博、偷盗、乱砍滥伐等现象，维护了正常的社会生活秩序。（注：米有录，“静悄悄的革命从这里开始：寻找中国的第一个村委会”，《乡镇论坛》，1998年12月，第6-8页。）“村委会”之所以产生，是由于当时没有上级组织来管理他们，农民自发的建立了一个自治组织。由于在人民公社时期（1958-1983年）政社合一，因此当1978年农村陆续实行联产承包责任制后，农民重新获得物资生产和分配的自主权。结果，使政社合一的农村管理体制失去了赖以存在的物质基础，村级管理组织瘫痪，没有政治机构负责农村的公共行政事务，一些地方的生产、生活、社会秩序出现许多问题。广西宜山县合寨大队的民间自治组织引起了正在主持宪法修改工作的彭真的重视，1981年下半年，中共中央及全国人大派出调查组，对广西宜山、罗城一带出现的村民委员会进行调查研究。在彭真的支持下，1982年的宪法将村委会列为群众性自治组织，并于1987年通过《村民委员会组织法》。该法规定，村委会成员由村民直接选举，任期3年。（注：这部法律指导中国农村选举十年之后，全国人大于1998年11月4日通过了正式的《村委会组织法》，增加了数项重要的民主程序，如秘密投票、直接提名和竞选以及差额选举。）这些年来，各省都已进行过几届的村委会选举。
《村民委员会组织法》的通过是中国民主化发展的一个新的契机，关注中国民主发展前景的人，对村委会选举寄予很高的期望。有二个问题是大家特别关切的：(1)村委会选举是否有自治的实质，而非只是一个形式。(2)中国基层民主是否会逐渐向上提升，朝乡、镇、县或更高的层次发展。针对这二个问题，从中国的自治经验和理论中，我们提出以下几点建议。
（一）地方自治不能只有“治”，没有“自”。
现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定了乡镇人民政府和村，是指导与被指导的关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民自治制度的推行，使乡镇再也不能像以前那样，简单而直接地进行干部任命、资源平调等工作了。但实际上，如果当选的村委会干部不符合乡镇的意愿，乡镇往往通过对党支部的控制，间接地控制村庄。因为1998年11月4日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”在经常发生的村党组织与村民自治组织的冲突中，党组织成员总是理直气壮地引用这条规定来论证，自治组织应该服从党组织的决定。因为只有“治”没有“自”，村委会往往成为有名无实的摆设，村民自治也失去了意义。
（二）地方自治不能只服务“中央”，而忽略“地方”。
在中国大陆普遍推行了将近二十年的农村村民自治制度和城市里的居民自治制度，无论是《城市居民委员会组织法》、《村民委员会会组织法》这两部国家立法，还是几十部地方立法，以及成千上万的《村民自治章程》，重点都是强调自治组织要如何维护国家的利益，遵守国家的法律政策，却往往忽略了发展地方自治团体的利益和福祉，而这才是地方自治的关键所在。
（三）地方自治不能只有“形”，没有“体”。
推动地方自治不是只要“筹经费、定章程、立机关、派人员”就完事了，更要充实自治的内容，将乡约、保甲、社仓、社学融入村治中。以“患难相恤”这一条来说，大部分的村自治法规中，除了笼统的规定村自治团体要照顾贫困户外，缺乏具体的办法来发扬或实践患难相恤的精神。与之相较，千年前的“吕氏乡约”中即规定约中人，对贫困但守本分的乡人，“众以财济之，或为之假贷置产以岁月偿之。”南宋时，朱熹创建的社仓制度，是以人民互助的方法组成的一种自治性组织，不仅平年能对穷困的人提供保障，灾年或荒年对全村、全乡、甚至全县都能提供经济上的保障，有效地达到了救灾扶贫的目的。（注：关于中国民间的扶贫机制，请参阅“Self-Governance and Poverty Alleviation in Rural China”（患难相恤：论中国民间的自治与扶贫），21St Century　E-Journal，April 2003。）这些方法都值得今人借鉴学习。
（四）徒地方自治不足以自行。
如果只有村自治，而上级政府不实行自治，则经村民选举产生的村领导的施政是以符合民意为准绳，但经上级指派的乡、镇领导的施政则要符合上级领导的目标，因此二方对如何治理村务的看法往往可能不一致。此时，乡镇领导为了能顺利完成上级交付的任务指标，很可能会直接干涉村政或以操纵村委会选举结果来影响村政。当村政无法反映民意时，村自治自然就会形式化。要解决村自治和现时的行政管理体系不配套的问题，乡镇施政也必须反映村的利益，市县反映乡镇的利益，省反映市县的利益，中央反映各省的利益，如此由下往上一层一层的反映民意。当中国人能“自治其身，自治其乡”，并将自治“由一府一县，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨。”
按照彭真最初的设想，村民自治的目标也不应停留在村级，他也是要把民主往上推。“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；他们把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”（注：彭真，“通过群众自治实行基层直接民主”，见《彭真文选》，第608页。）直到晚年，彭真还念念不忘中国地方自治的推进和建设。“在我手里没有完成的任务是乡政权，乡政权要继续搞。”（注：白益华，《中国基层政权的改革与探索》，中国社会出版社，1995年，第224页。）在现行体制下，乡镇长候选人由县委常委会讨论决定，县委组织部考察，交乡镇人大代表会投票通过。这种流于形式的间接选举，体现的不是民意而是党的组织部门的意愿。这些年来，继四川省遂宁市中区步云乡1998年首次直选乡镇长后，其他一些乡镇也开始摸索如何监督乡干部和乡政权走群众路线的办法。（注：白钢，《选举与治理》，中国社会科学出版社，2001年，第316-323页。）希望在这些乡镇进行的干部选举试验，代表的是政府推动乡自治的前奏。现在的中国，经济繁荣、民心望治而不望乱，正是政府逐步推动地方自治的好时机。基层民主巩固了，社会才会安定，民主政治才能水到渠成。

城市社会管理“网格化模式”的定位及其未来

田毅鹏

摘要：作为新时期中国城市社会治理的一种创新方法，网格化管理在打造“数字城市”及创新社会管理体制等方面表现出诸多优势，对城市基层社会“国家”与“社会”之关系变革亦产生重大影响。但在网格化推进过程中却蕴含着运行成本过高、持久性不强、弱化社区自治、网格泛化等风险。故我们应努力处理好网格化管理体系构建过程中“行政性”和“社会性”的关系，寻找“政府治理”与“社区自治”之间有效的联结点，使之获得良性持久的发展。

关键词：城市社会管理 网格化社区自治 持久性发展

近期以来，伴随着中国快速城市化进程的展开，城市社会管理的改革创新逐渐成为社会各界关注的热门话题。其中，数字城市建设、政府社会治理的技术化和城市管理体制变革交织在一起，汇成了城市社会管理“网格化”的浪潮，在社会上产生了较大影响。值得注意的是，迄今网格化管理虽然已被政界和城市管理界看作是一种新的社会治理方略，但却并未引起学术界足够的关注。现有的研究成果中，多数是介绍性和一般评论性的，而罕有学者对此展开学理性的研究和分析。事实上，作为当下中国社会管理体制改革创新的重要举措，网格化管理还存在着许多值得深入研究和探讨之处。如政府管理部门何以热衷推行网格化管理？网格化管理在其发展演化过程中经历了哪些具有本质性意义的阶段性变化？这些变化对城市基层社会“国家—社会”关系产生了哪些影响？通过网格，国家与其民众之间的“距离”是变远还是变近了？网格化管理是一种以“维稳”为目标的非常应急式设计，还是具有可持续性、常态化的管理模式？本文试围绕着上述问题，对城市社会管理网格化的生成逻辑及其一般变化轨迹，展开初步的研究和探讨。

一、从“蜂窝”到“网格”：城市社会管理之嬗变轨迹

   欲深入研究理解当下中国城市网格化管理问题，首先应将其置于1949年以来中国共产党城市管理模式形成及演变的总体进程之中，把握其起源和变迁的轨迹，并注意发现其各阶段之间发展演进的内在联系，提炼出其内在的逻辑。

（一）建国以来中国城市管理的基本传统

众所周知，从1949年中华人民共和国成立时起，在现代多民族国家构建的过程中，中国城市社会形成了“国家——单位——个人”三个层级的“总体性社会”统治结构。对此，学界有着不同的表述，如在美国哈佛大学教授华尔德的笔下，1949年以来的中国单位社会是一种典型的“蜂窝状社会”，【1】而在另一位美国中国学家罗兹曼教授看来，此时期的中国社会是一种以“中间组织”为核心的城市社会或“单位社会”。他认为，中华人民共和国成立初期，城市控制依靠两条凌驾于传统式大家庭团结之上的组织办法。其中主要是广泛控制着家庭以外的主要日常活动——工厂、办公室、学校等地方的活动。这些组织除了履行其本职而开会之外，还占据它的成员们的大部分的其他闲暇时间。【2】显然，这里所说的中间组织不是人们所说的公民社会意义上的“中介组织”，而是从属于国家的“单位”。

事实上，无论从何种角度来理解和概括单位现象，都离不开对单位制度一般特征的界定，根据学界已有的研究概括，我们可以将“单位”最具本质意义的特征概括为：特殊的“国家—单位—个人”的纵向联结动员和控制机制，即单位成员依赖于单位组织，单位组织乃政府实施社会动员和控制社会的组织手段。运用西方国家与公民“距离”理论加以分析，由于国家与民众之间存在着“单位”，我们似乎可以得出国家与民众的关系距离变远的判断。但实际上此种判断是站不住脚的。因为党组织自始至终地贯穿渗透于单位系统之中，发挥着领导作用的。故我们不能仅从控制的角度来理解单位制问题，而要将其置于党的群众路线和社会动员的总体设计之中，才能获得深刻的理解。可见，通过上述政策和制度设计，国家与民众的关系非但没有因“单位”的存在而变远，相反却形成了浑然一体的整体性构造。

在单位制的基本框架内，城市“社会管理”问题被最大限度地弱化了，因为单位制度凭借其“合一性”特点，将政治、经济、社会、文化诸要素结合在一起，构成了资源分配和社会整合的封闭堡垒。在“单位制”和“街居制”的双轨体制下，以政府机关和企事业组织为核心的“单位”始终居于社会的“中心地位”，大量的社会事务基本上都由单位自己办理，形成了“单位办社会”的格局。这里所说的“单位办社会”，并不简单地表现为单位为其职工提供的种种福利待遇，而是具体表现为企业内部政治、经济、文化、社会的高度合一性。在此种体制下，政府直接承担的社会管理的任务并不十分繁重，很多社会事务均通过“单位”分解掉了。在单位体制下，每一“单位”，无论是企业还是机关、学校，都必须在完成自己本职工作的同时，还要“办社会”，即处理好自己“蜂窝”内的各种社会事务。虽然处理好上述工作也需要与辖区所在政府、居委会及相邻单位发生关系，但从总体上看，企事业单位基本上是在其单位体系内化解自身问题，而尽量不要使之溢出单位门槛之外。故在单位体制下，“国家”与“民众”个人很少直接相遇。无论是源自国家的资源分配，还是单位内部成员的各种利益诉求，都需要通过单位来加以传导和解决。而政府的派出机构——街道办事处和居民自治机构居委会则居于“边缘地位”，其管理的对象基本上是那些没有单位归属的边缘人群。

（二）单位制度的消解与政府社会治理模式的转变

20世纪80年代以来，在以经济建设为中心的主导思想支配下，延续了30多年的单位制度开始发生变革。在一系列大力度的改革措施推动下，以单位为核心的“蜂巢社会”不可避免地走向解体，在单位之外出现了庞大的“自由职业者”和“非正规就业群体”。而快速城市化进程中的城市“过密化”和乡村“过疏化”趋向，则催生了大量流动人口，使得政府的城市管理模式开始发生转变。学术界一般将此种治理模式称之为“政府社会治理技术化”，其内涵主要包括两个层面: 其一是现代国家通过引入新技术 尤其是现代信息技术, 来更好的提升自己在公共管理和公共服务中的效能；其二是指国家在实现自身管理目标时, 其管理技术、治理手段正在变得越来越‘技术化’。”【3】上述社会治理模式的转变有着深刻的社会历史背景，主要表现在：

第一，转型期社会矛盾的凸显。

改革开放后，延续30多年的城乡二元结构虽已逐渐走向松动，但其所承载的社会不平等并未宣告终结，而是以新的形态散布于城乡社会之中。大量农村人口流入城市，沦为弱势，导致中国社会出现了数量庞大的“游民群体”。转型期的中国社会因企业改制、城镇拆迁、农村征地补偿等问题滋生了大量问题和矛盾，社会群体性事件和个人极端事件频发，导致政府与百姓之间的关系异常紧张。而转型期社会原子化的动向则使问题更加复杂化。这里所说的“社会原子化”，主要是指由于人类社会最重要的社会联结机制中间组织（intermediate group）的解体或失缺而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会总体性危机。【4】在中国语境下，我们所使用的“原子化”概念，主要是指在单位制度变迁过程中社会联结状态发生变化的过程。主要表现为个人之间联系的弱化、个人与公共世界的疏离以及由此而衍生出来的个人与国家距离变远、道德规范失灵等一些基本的社会联结被破坏的现象。社会原子化动向使得个人间以及个人与组织之间的联系中断，导致民众个体利益诉求难以上传，政府的相关惠民举措亦难下达，使得问题呈现出高度复杂化的状态。

第二，城市各级政府社会管理的压力持续加大。

改革开放以来政府社会管理压力的持续加大，首先源于“国家—民众”关系结构的变化。进入20世纪90年代，伴随着单位体制的变迁，在中国迈向市场化的进程中，单位作为计划经济的附属物而遭到批判和抛弃，长期居于国家和民众之间的“联结纽带”—“单位”开始走向消解。加之共产党人传统的“群众路线”等传统动员模式逐渐式微，遂使国家与民众的关系结构发生了剧烈变动，在利益矛盾凸显的背景下，出现了“国家”与“民众”的关系变远，并直接相对的情形，政府的压力陡然增大。

政府重大活动的安全压力增大。进入新世纪后，北京、上海等巨型城市之所以率先推行网格化社会管理，与其城市快速走向过密以及由举办奥运会和世博会等大型活动所带来的社会管理压力有着密切的关系。以2010年上海世博为例，该项目运营预计吸引国内外近7000 万人次的参观者。对整个上海及长三角地区的城市交通、城际交通、市政设施等的运行管理带来巨大压力，对政府的城市管理能力、水平和技术带来极大的挑战。

第三，社区在社会管理领域的局限性。

改革开放初期，我国的各级政府将主要精力投入到经济建设领域，而对社会管理不甚关注。直到2000年前后，为承接由单位分解出来的越来越多的社会事务，方才掀起了以社区建设为背景的基层社会管理的改革浪潮。毫无疑问，社区诞生后，在中国城市基层社会管理领域发挥了重要作用。但其局限性亦非常明显，表现在：（1）与农村村委会选举的异常火爆不同，城市社区选举相对比较沉寂，居民的参与度较低，这说明社区管理者并未获得“自下而上”的强力支持；（2）在强政府背景下，社区的资源获得不可避免地依赖于政府，从而使社区在与政府及其派出机构的接触中处于弱势地位，而未找到社区与政府合作的“契合点”；（3）社区空间过大，居民人数过多，难以成为独立的社会自治和参与的基本单位。政府的社会管理压力空前加大，而社区尚未成长到足以独立承担社会管理事务的程度，故政府必须寻找新的富有效力的社会管理方式。

    二、城市管理网格化模式的移植及其定位

如前所述,在单位制度走向消解以及快速城市化的背景下，政府城市管理的压力空前加大。面对压力，政府必须寻找新的方法和管理运行模式，以应对日趋复杂的城市管理难题，实现由“总体性支配”向“技术治理”的转变。网格化管理正是作为城市治理的一种创新方法应运而生的。

关于网格化管理，学界和政界有着大致相同的理解，认为“城市网格化管理是以街道、社区为基础，在管理辖区内，以1万平方米左右区域为基准划分单元网格，建立城市网格化管理信息平台，对城市部件、事件实施管理，实现市、区、专业处置部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。”【5】作为一种新的社会治理术，网格化治理模式在其初起阶段（2000年前后）主要是以数字城市发展为目标，以整合资源、沟通信息、强化服务为主要内容，主要关注的是在技术、资源及公共服务之间建立起嵌合关系，更强调数字技术服务平台的建立。

到2005年后，网格化治理术发生了一些值得注意的变化，主要表现为：网格化治理开始与以“维稳”为主要目标的社会管理体制改革相结合，其应用范围不断扩大，开始扩展到党的建设、工会、妇联等领域，并延及其他行业的管理，“网格”开始作为社会管理的一个重要层级而发挥作用。概言之，网格化管理在其功能及其定位问题上发生了一些值得注意的重要变化：

首先，网格化突破了一般性的管理和服务的范围，导致基层社会管理体制发生变革，形成了新的社会管理格局。

近年来，伴随着城市管理的复杂化及任务量的加大，使得行政科层体系面临巨大的管理压力，不得不主动努力推动自身实现由“管理”向“治理”的转变。一般意义上的网格化主要是将城区行政性地划分为一个个的“网格”，从而在“区—街道—社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系。推行网格化管理，其目的在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系。在这一意义上，“网格化”的核心并非仅仅是增加一级更小的基层管理单元，而是改写了基层社会管理的体制构造。

此外，城市网格化管理模式还是一种“监督和管理分开”的管理模式，其创新之处在于将城市管理、城市监督分开，形成一种新的高效率的管理体制。长期以来，我国城市社会管理体制的改革还比较滞后，政府各行政机关之间职责不清、责权不明、政出多门、条块分割，其整体工作效率不高，故如何形成部门协调的联动机制，是政府社会管理所面临的严峻考验。而城市网格化管理恰恰在此方面有所贡献。在这一意义上，我们应该将近来风靡的网格化管理热潮放在政府与社会的关系变动进程中来进行统一的考察。一段时间以来，学术界很少提及“国家”，政府本身也没有被认真地看作是一个独立的行为主体。而“社区网格化管理正是从基层社区管理服务碰到的矛盾出发，在街道层面，突破了条块分割的管理体制，理顺了社区与行政部门的管理职能，将原本高度分散的社区管理职能下放到每一个网格，并明确了所在责任区负责人的职责和任务，从而建立有效的监督和评价机制。【6】

其次，城市网格空间中的“多元主体”构成。

与单纯的政府组织和社区组织的内部构成不同，网格空间中存在着不同性质的“多元行动主体”，主要包括：以区街公务员为主体的“政府行政力量”、以社区工作者为主体的社区自治力量、社区党员和一般志愿者。应该承认，上述各种力量交互作用于网格空间，对城市社会管理的总体格局产生了重大的影响。网格中多元行动主体地位的不均等性。网格内虽然存在着多元行动主体，但其在网格内的地位和作用却不是均等的。其中，因政府握有权力和比较丰富的资源，在网格中自然居于主导地位，社区社会工作者则是网格中的主体力量，而其他社会组织和志愿者则扮演着辅助者的角色。

再次，网格空间中不同性质的“多元行动主体”间的交互作用。

网格化管理标志着政府工作重心的下移，在打通城市管理纵向运行的障碍和通道的同时，也意味着国家权力向地方社会的伸展，导致基层社会国家——社会关系的重大变动。从积极的角度看，网格平台为政府与社区自治组织之间提供了“联结点”，营造了两种力量交互作用的空间，形成了“官民共治”的格局。而从消极的视角审视之，则会发现由于政府力量的强力下沉，容易导致基层社会自治空间的萎缩和板结化，不利于社区自治力量的生长。尤其是将数字技术引入基层社会管理，其影响的微妙性在于：“信息技术引入组织的过程同时也是一个组织内部复杂的微观‘政治过程’，技术提供了变革的可能, 并被组织内不同的行动者赋予不同的期望和意义, 这些行动者借助技术的引入更确切地说, 通过设定技术发挥作用的方式而延续着以前组织内不同部门、力量间的相互角力。”【7】在这一意义上，注意分析观察网格中不同性质的行动力量的交互作用及其影响，是我们评价网格化模式的重要依据。

    三、城市管理网格化模式的局限及其克服

近期以来，在社会管理体制改革创新的话语背景之下，城市网格化管理获得了政府行政系统的青睐，成为中国城市基层社会管理领域日渐流行的模式。毫无疑问，“网格化”管理运用科层理念和全新的治理技术，在打造“数字城市”、创新社会管理体制以及城市管理服务规范化等方面发挥了特殊的功用，值得肯定。但这并不意味着网格化在日趋复杂的城市管理领域可以无条件地收到“一网就灵”的效果。城市管理网格化模式要想真正深度地嵌入城市基层社会，还必须克服以下局限。

（一）网格运行成本及其持久性

如前所述，网格化管理启动于社会群体性事件和个人极端事件频发的社会转型期，故其提出及运行，实际上是一种依托于网络技术和科层治理技术，以权责明晰划分和监督考评为制度保障，将政府公共行政管理服务系统与基层社区组织结合起来的管控模式，带有一定的应急性。毫无疑问，网格化管理为在基层社会与政府公共服务部门之间建立起畅通的信息沟通反馈机制，避免政府各主管部门之间的扯皮推诿，缩短问题解决的时间，提高政府科层系统的行政绩效等方面发挥了重要的作用。

但值得注意的是，城市网格化管理的编织及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格指导员，增设各级网格管理指导中心办公室，其人力和设备投入势必增加。此外，网格化管理系统的建立，虽可使政府的社会治理力度得到一定的加强，但其效能是否能够持久，则是令人质疑的。在近年来的大城市中，其网格化管理往往是作为大型活动的配套机制而出台的。而每当这些大型活动结束后，无论是政府部门还是社区组织，都不可避免地出现倦怠和松懈，从而导致严重的城市管理事故。上海的“后世博”和北京“后奥运时期”出现的种种问题，即是明证。故如何将网格化的“非常之举”变为“寻常行动”，则是问题的关键。

  （二）网格化与社区自治

近年来，在学界关于社区研究的成果中，很多学者都对社区行政化持一种批判的态度，认为“社区行政化”是“城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实现社会再组织化的过程。其基本表现是：社会空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。”【8】从本质上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥。【9】

在现实的社区发展建设中，网格空间的诞生，存在着消弱社区自治能力的可能性。正如有的论者所言：“政府行为的全面回归，不仅使公共服务辐射到社会各个领域，同时也在很大程度上形成了行政强制的倾向：行政体制俨然成为一部设计合理、运转有效的庞大机器, 但面对社会出现的突发事件和具体矛盾, 则需要每个部件、每个齿轮都随同这一机器系统调整方向, 连带运行, 失去了灵活多变、敏锐出击的应对能力。”【3】当然，强调网格化对社区自治的消极影响，并不是要拒斥网格，而是要对二者关系展开复杂的理解和分析。在现实社会中，社区自治与行政化之间是一个此消彼长的过程。在现阶段社区自治尚不完备的情况下，网格化管理的推进和加强，可能导致行政力量的强化，而弱化社区自我管理传统的生成，对社区自治的进程产生消极影响。但笔者认为，在现实中，完全的意义上的社区“去行政化”实际上是不可能的。在相当长的历史时期内，社区实际上是作为“政府”和“居民”之间的连结组织而存在的。社会是一个超级复杂的连结系统，以至于我们很难用简单的话语完全揭示其中的奥秘。但我们必须关注那些基本的关键性联结环节，因为一个社会如果其关键的联结处被破坏了，便会发生社会解组的悲剧。正如默顿所言：“在社会系统中，人们之间的沟通渠道在结构上的不当或部分中断，也会导致社会解组。处于一定社会关系、地方社区或国家社会中的人必须能够沟通，因为他们相互依赖，以实现社会对他们的期望和他们个人自己的目标。”【10】因此，我们应从社会联结的角度来理解社区性质，这样就不会简单地将社区置于与政府相对的立场之上，简单地提出“去行政化”的思路了。

在社会管理领域，最高级的管理境界实际上是“自我管理”，故我们要大力培育各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与城市社会管理。当然，我们这样说并不是要切断社区与政府的关系，而是要弄清行政系统与自治组织之间的关系联结。要追问二者之间是“协动”关系，还是“服从关系”；是“联结”还是“从属”。

（三）网格的泛化问题

网格化治理之风靡于当下的中国社会，主要是政府为加强社会管理，弥补现有体制的不足, 加强各部门间的协动，但随着网格化治理的推行,“网格化的功能与实施范围都被大大得泛化了。就网格化的功能而言, 已经被泛化到可以解决任何问题的地步, 似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决,网格化的范围也被大大泛化了。【11】当人们确信，一切依赖网格，一切通过网格之后，势必形成严重的网格依赖症，其社会“自我管理、自我服务”的能力必然弱化，其直接后果是将社会管理简单化。

总之，新时期政府社会治理正在发生一些值得注意的重要改变，表现为：社会治理的主体由单一政府向多主体、多中心转变、社会治理的手段由平面社会向网络社会转变、社会治理的目的由工具理性向价值理性转变。我们应以理性客观的态度来看待城市管理的网格化模式，处理好“网格管理”与“政府治理”，“网格管理”与“社区自治”之间的关系。寻找“政府社会治理”与“社区自治”之间有效的联结点，调适好“国家”与“民众”间的距离构造。众所周知，国家与民众的“距离关系”问题，是社会理论体系中的根本问题之一。法国社会学家涂尔干在《社会分工论》中曾揭示国家与个人之间距离拉大的风险，认为“如果在政府与个人之间没有一系列次级群体的存在，那么国家也就不可能存在下去。如果这些次级群体与个人的联系非常紧密，那么它们就会强劲地把个人吸收到群体活动里，并以此把个人纳入到社会生活的主流之中。”在涂氏看来，如果在国家与个人之间失去了一系列的中介组织，那么“国家与个人的距离越来越远，两者的关系也越来越留于表面，越来越时断时续，国家无法切入到个人的意识深处，无法把他们结合在一起。”【12】故我们应“广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。”【13】这是我们在构建网格管理模式进程中所应注意的关键问题。

注释

【1】张静．法团主义【M】．北京：中国社会科学出版社，1998：160-162．

【2】【美】罗兹曼主编．中国的现代化【M】．南京：江苏人民出版社,1988：491．

【3】渠敬东等．从总体支配到技术治理：基于中国30 年改革经验的社会学分析【J】．中国社会科学,2009（6），123—127．

【4】田毅鹏、吕方．社会原子化：理论谱系及其问题表达【J】．天津社会科学，2010（5）,68—72．

【5】上海杨浦区网管办网站，www.shyp.gov.cn．

【6】韩浩等．多地“网格化”社区，掀社会管理新变革【N】．南方周末，2011—08—28．

【7】黄晓春．技术治理的运作机制研究以上海市L街道一门式电子政务中心为案例【J】．社会，2010（4），12—16．

【8】陈伟东．社区行政化：不经济的社会重组机制【J】．中洲学刊，2005（3），78—79．

【9】潘小娟．社区行政化问题探究【J】．国家行政学院学报，2007（7），33—35．

【10】【美】罗伯特·K·默顿．社会研究与社会政策【M】．北京：三联书店，2001：79．

【11】陈家刚．社区治理网格化建设的现状、问题及对策思考——以上海市杨浦区殷行街道为例【J】．兰州学刊，2010（11），36—40．

【12】【法】涂尔干．社会分工论【M】．北京：三联书店，2000：40．

【13】俞可平．各级政府应营造官民共治的社会治理格局【N】．北京日报，2011—06—13．

来源：《学习与探索》2012年第2期

从单一被动到多元联动：我国城市网格化社会管理模式的构建与完善

文 军

摘 要：网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有统一、规范、清晰、高效、创新、综合等优点和特征。但在实际运作过程中，网格化社会管理创新模式在发现、处理、考核与监督、法规与体制等层面也存在着诸多的问题。因此，要进一步完善城市网格化社会管理，应当以社会前端管理为重点，以服务公众为核心，充分整合现有的各类管理资源和管理力量，实现城市网格化社会管理模式从单一被动到多元联动的转变，以最大限度地发挥网格化管理的效益。

关键词：单一被动；多元联动；城市管理；网格化社会管理

社会管理创新是当前我国各级党政部门和学术界极度关注和议论的热点问题，这一问题的提出在某种意义上预示了我国改革开放和制度建设开始由“一切以经济建设为中心”转向“社会建设与管理”的轨道上来。城市作为政治、经济和文化中心，常常被看作各种制度建设的先行者和管理模式的创造者。近几年来，随着城市现代化的快速发展，我国城市的面貌也发生了翻天覆地的变化。但城市在享受改革开放和现代化成果的同时，也面临着人口膨胀、交通拥挤、环境污染、治安恶化等一系列的管理问题。这些问题的出现固然有城市建设与管理本身的原因，但也有很多是由城市管理体制、管理手段以及执法建设滞后所造成的。传统的以管控为主要取向的“人盯人”式的城市社会管理体制和方式已越来越难以适应现代城市发展的要求了。如何运用高科技、高效能、人性化的方法进行现代城市社会管理已到了刻不容缓的地步。网格化城市社会管理模式就是在这种背景下应运而生的。

一、城市网格化社会管理模式的兴起及其特征

“网格化”的思想最初来源于水、电、煤的应用，其核心在于用户提交需求的简洁性和网格响应需求的精准性与迅捷性。[[1]](P40)根据一些学者的定义，“网格”是指构筑在互联网上的一种新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。[2](P84)就网格化管理的一般特征而言，网格除了异构、动态、数据海量等技术层面的特征，在城市社会管理方面还具有以下四个方面的显著特征：第一，以街道、社区等管理单元为基础，以标准化的方式合理地划分出城市社会管理的若干网格；第二，以信息技术为基础，加强网格之间的交流联系和信息沟通，实现信息资源共享共用；第三，以居民需求和城市管理需要为核心，建立统一的资源调度和协调机制，以制度化方式整合各部门原先分散的管理和服务资源，以实现城市管理的高效化；第四，以网格系统的兼容性和开放性为基础，通过不同网格之间的相互兼容来实现“多网合一”和动态化的社会管理。[3] (P1-6)当前，这些特征要转化为一种管理优势还需要一定运行环境和发展条件。

其实，“网格化”管理理念在我国城市社会管理中早就存在了，尤其在政法系统的城市管控方面，早在20世纪90年代，在一些城市就率先建立起了网格化的防控体系，并取得了很好的治安防控效果。而当前，在我国一些大城市中，网格化社会管理模式的形成及其运作实际上是对原来治安防控网格化的一种深化和拓展，其特征主要体现在三个方面：一是把原来的在政法系统和管理层面实施的网格化管理推进到城市管理的各个层面，进一步扩大网格化管理的“网格”内容，实现由物质形态的管理为主向社会综合管理的转变；二是进一步强调城市管理机构的“服务”意识和“效率”意识，而不仅仅是单纯的“管理”与“控制”，实现以管理为主向服务为主的转变；三是强调资源的整合与协调性。任何一个网络都是一个整体，应该具有比较一致的行为规范和协调运作方式。城市网格化社会管理模式的提出实际上是对原有城市管理资源的一种新的整合和开发，是城市管理的一种高级化和整体化；四是强调增加城市内部管理的信息技术含量。城市中所有的“网”与“格”，实际上是通过计算机信息技术联网于一体，既能快捷、方便地了解本市的资源配置状况，也能够提高社会服务的水平和效率，使得城市管理与服务更加科学化、人性化和高效化。

作为一种新型的城市社会管理模式，网格化社会管理相对于传统的社会管理方式，其最大的特征是利用信息化技术打破了传统的城市管理部门和行政区划空间的界线，在网格化管理中实现及时发现、反应灵敏、处置有方、管理高效和服务到位。尤其在管理流程和手段上，依据城市社会管理的基本流程和网格化管理的特征，将整个网格化社会管理划分为信息收集阶段、甄别立案阶段、任务派遣阶段、任务处理阶段、处理反馈阶段、检查结案阶段等7个阶段。各个阶段环环相扣，成为一个整体，并明确各阶段的基本任务和各岗位的职责要求，将城市社会管理问题的发现、分析、执行、监督四个权力分开，四者相辅相成、相互制约，共同维系网格化社会管理模式的运行。[4] (P102-105)

因此，网格化社会管理模式实际上就是网格化管理手段和方法在社会管理领域中的具体运用。它既是网格化管理理论实践化的一个环节，也是网格化管理实践抽象化的一部分，是网格化社会管理理论与实践的桥梁。有关城市网格化社会管理，目前在上海、北京、广州等一些大城市都进行了大量的实践探索。与传统的城市社会管理相比，网格化城市社会管理模式具有明显的特色和优势，我们可以将之概括为统一、规范、清晰、高效、创新、综合等六个方面：

第一，规划实施的统一化。城市网格化社会管理需要领导干部的高度重视，各部门的统一有序实施。许多城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。从一开始就建立了全市统一的战略规划和管理信息数据库，统一划分单元网格、统一进行城市部件普查等。形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并颁布实施了一系列的相关政策法规和网格化管理指导手册，以确保网格化社会管理的落实。

第二，管理流程的规范化。城市网格化社会管理的模式可以全面整合市、区、街道、社区以及专业管理部门的各类资源，以社区为基础，以区县为单位，以条线为依托，再造发现、立案、派遣、处置、核查、结案这一高效有序、衔接紧密的工作流程。例如，针对具体问题，有专用流程；针对城市管理中的疑难杂症问题，在通用流程的基础上，在区一级的网格平台和业务处室之间还会形成另一个小的闭合流程，以便及时做出处置决定。

第三，管理权责的清晰化。城市网格化社会管理一般实行市、区两级分工，监管分离的体制，市级监管平台重在分析、监控、评价，而区级作为运作实体，重在问题的发现、监督、协调、处置与核实。两级都分别设立监督中心和指挥中心。这种条块结合、重心下移的管理体制，目的是要理顺市、区、街道各级之间的关系，以形成“两级政府、三级管理、四级网络”的网格化社会管理体制，使得各管理主体的权责更加清晰明确。

第四，管理效率的高效化。流程的规范化和权责的清晰化能够减少很多人为因素的干扰，更有利于实现“及时发现问题、快速处置问题”。在传统的社会管理模式下，很多问题仅仅上报就需要经过十多个环节，而网格化社会管理模式建立以后，问题上报的很多中间环节和管理层级都减少了，问题处理时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

第五，管理模式的创新化。网格化社会管理在城市管理方面应用了精细地理网格的城市管理技术和网络技术，创立了单元网格管理法和城市部件管理法。通过高效规范的工作流程再造，精细化管理与服务，多层级、分工明确的管理体制的建构，实现了城市社会管理的创新。

第六，管理效益的综合化。由于管理职责分工更加明确，各专业部门的巡查人员相应减少，节约了大量人力成本。从社会效益看，网格化社会管理反映和解决的都是关系到人民群众切身利益的问题，这些问题的解决，让市民切实感受到政府务实为民的工作作风。而且由于反映城市管理方面的问题变得越来越快捷、畅通，会在一定程度上大大提高市民参与城市社会管理的积极性和主动性，从而使群众的主体地位得到进一步体现和落实。

二、当前城市网格化社会管理中存在的主要问题

作为一种新型的城市社会管理模式和手段，网格化社会管理在体现其优越性的同时，也有其不尽完美的地方。其实，网格化社会管理的实质是在不改变现有城市行政管理体制基础上的一种流程优化和再造。因此，在现有城市管理体制没有发生根本性变化的前提下，新的网格化社会管理模式会不可避免地存在着一些与原有体制不相适应的问题，同时新技术及新管理手段的应用也会带来一些新的问题。这些都需要我们予以充分重视。下面，我们分别从发现、处理、考核与监督、法规与体制四个层面来分析当前我国城市网格化社会管理存在的一些主要问题。

（一）发现层面的问题

1、网格监督员发现问题不够及时、准确。按照城市网格化社会管理要求，各个网格中的监督员的主要职责是在各自的责任网格里巡查部（事）件等问题，并上报区一级网格化信息平台进行处理，同时承担对问题处理是否合格的核查工作。但是在实际运作中，他们的作用并没有得到最大的发挥，发现问题不够及时、准确依旧是目前存在的最大问题。

2、问题的认定标准不规范、不统一。在城市管理的标准认定上，由于各相关的城市管理部门的管理职责交叉，或者是处于管理辖区或权限的边缘，单纯的以条线或分块来管理难以填补空白和漏洞。比如，对绿化和市容环境网格化管理执法中碰到的环境管理问题的认定标准就很难达到统一，垃圾积了多少成为问题，废气排放多少超过标准，噪音多少分贝造成污染等等，专业人士尚且不能做出明确判定，对于一般的网格监督员来说就更加难以分辨了。

（二）处理层面的问题

导致于一般案件而言，主要是性和开放性。各网格单元的与“控制”。因1、在处理层面上，三类案件的分类处理机制存在较多的问题。许多城市将网格化管理与执法中碰到的问题划分为一般案件、疑难案件以及应急处置三类案件，但没有指出具体的划分依据。因此，对于一些案件的所属类别往往不能做出明确的判定，从而可能导致网格化管理的事件处置效果降低。具体到三类案件的分类处理上，也存在着一定的瓶颈。一般案件处理起来相对较为简单，因此能够及时有效地得到解决，但是一些行政执法机关迫于考核的压力，为了完成指标，出现一些再处理，重复处理的现象，造成人力、物力以及财力各方面的资源浪费。疑难顽症问题主要是指没有经费也没有部门愿意管的案件，大多是一些权属不明的，一些行政执法人员就会采取放之任之的态度。对于应急处置案件而言，由于应急案件发生的不确定性和网格监督员对应急案件的处理不够完整和彻底，导致缺乏快速反应机制和有效的预警机制。

2、在管理层面上，网格交界处的管理往往存在盲区。在理论上，城市网格化社会管理与执法的每一层次、每种类型网格的实际划分，需要以现有行政区域和实际占地空间为准绳，以均衡管理、连续管理和属地管理为原则，以街道、社区管片边界和单位驻地范围为基础，结合自然地理布局现状，将城市管理的行政区域划分出若干个边界清晰的多边形块状管理区域，由城市管理人员对所分管的地域实施监控和管理。但是，在实际的管理中，网格的边界往往不可能如理论上那般清晰，职权归属也就不是那么明确，在网格的交界处容易出现一些管理盲区，从而会影响到问题的发现和处置。

（三）考核与监督层面的问题

1、考核的原则与方法不够具体细化。在考核的原则和方法上不够具体详细，其问题主要有：在评价内容上，没有从区域、部门、岗位和责任主体等全方位进行；在评价方法上，尽管考核体系包括内评价和外评价，但目前还是一定程度上局限于本组织部门的组织内评价，缺乏各部门间的动态、实时和阶段性的横向比较评价。在考核时间上，多采用定期考核的方式进行，不利于检测每日的工作质量。在考核的指标上，往往过于偏重内部的评价，对市民投诉或建议重视不够。

2、监督的机制不完善，考核结果不透明。网格化社会管理在流程上一般实行“管”、“干”大分离，通过机构独立设置实现监督和指挥相分离，通过引入社会力量处置城管问题来实现问题处置与具体执行的适度分离。但这种管干大分离的做法在取得效果的同时也不可避免地带来另外一些问题：（1）缺乏对监督中心及其工作人员的监督机制；（2）管干分离在一定程度上导致管理机构的臃肿。指挥管理和监督评价两者职能相分离，主要还是靠监督创新、工作过程公开、部门和人员责任公开来实现，这必然意味着机构和职能要各自独立。

（四）法规与体制层面的问题

1、相关城市社会管理的法律法规不够完善。城市网格化社会管理必须以依法管理为前提，建立和完善城市管理法律法规支撑体系，通过法制手段来规范、制约、调整和克服立法不足以及某些地方存在的执法随意性等问题。比如，目前，政府部门由于立法分散，对侵占城市道路方面的违法行为，市政管理，公路交通管理等方面的法规对此都有规定，在没有新的法规出台的情况下，适用任何一方面的法规来处理该违法行为都是正确的，合法的，但两部法规所规定的处罚额度却相差数倍，存在法规适用上的混乱。此外，行政处罚设定过于宽泛，很难收到预期的执法效果。目前城管方面的法规规定的执法程序极为简单，抽象，操作性不强，处罚的手段也仅限于教育、罚款和限期整改等，强制力不足。

2、管理体制上条块结合及资源整合力度不够。条块合作和各部门之间的资源整合在网格化社会管理的过程中占据了绝对的主导地位。但目前在现有的管理体制下，城市网格化社会管理的条块合作和资源共享上还存在着以下几个问题：（1）城市社会管理资源分散，职能交叉，城市社会管理顽疾问题无法得到有效处理；（2）网格化社会管理的信息资源共享程度不高，指挥、调度、决策的效率较低，部门之间的利益割据无形中会造成信息资源难以共享和整合；（3）各网络结点之间不能任意到达，且缺乏规范协议来明确信息流的沟通权限。资源有效共享和高效利用，尚需进一步通过规范协议来明确信息流通权限、时限和资源调用原则等。

三、完善我国城市网格化社会管理模式的基本思路

针对目前我国城市网格化社会管理中存在的一些问题，我们认为，完善城市网格化社会管理应当以社会前端管理为重点，充分整合现有的各类社会管理资源和管理力量，以推行人性化、多元化、精细化、智能化城市社会管理为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，建立集综合服务与综合管理为一体的城市社会管理工作新模式，实现从单一被动到多元联动的发展。其基本的发展思路如下：

1、从单一式管理向多元化治理的转变。长期以来，政府在城市社会管理和服务中，采用的主要是计划经济框架下形成的直接管钱、管物、管人的行政管控型的管理方式。即使网格化管理方式在实际环境管理中得以运用，其管理机制仍停留在传统模式上，并未形成与市场经济相适应的管理机制。现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，除了政府负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。良好的经济社会秩序的建立，需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府与群众及社会组织的相互协作和共同努力。社会管理需要从以政府为单一中心的一元化管理，走向与群众参与管理、自主管理相结合的多元化治理。同样，城市社会管理也应该从单一的政府主管部门管理的形式，走向包括各种NGO组织、公众共同参与治理的新局面。这种多元化的治理方式，会充分调动各种社会力量的积极性，并充分发挥各自的优势，对政府的管理起到很好的补充作用，同时也将降低政府的管理成本。[5] (P3-8)

2、从粗放式管理向精细化管理的转变。精细化管理是以“精确、细致、深入、规范”为特征的全面管理模式，它既是一种管理概念，又是一种管理方法和管理工程，它以规范化为前提，系统化为保证，数据化为标准，信息化为手段，把服务者的焦点专注到满足被服务者的需求上，以获得更高效率、更多效益。制度是精细化管理的精髓，规范化就是从制度入手，建立组织严密、富有实效的管理制度；系统化是精细化管理的保证，在管理实践中要把问题放到系统中去探讨，去全方位地观察和思考，这样才有助于问题的最终解决；数据化管理强调用数据说话、用数据分析、用数据要求、用数据检验，无论是事件、部件管理还是员工的绩效评估都可以以“量化考核”这个关键点来制定，使考核标准量化；实施精细化管理也离不开信息化，信息化在管理中的应用解决了决策与调度的高度化、沟通与控制的实时化、存储与检索的条理化等问题。因此，无论是政策、法律法规对部门职责的明细、还是市区两级社会管理部门对部件事件的划分，抑或是网格化处理的标准、人员的考核等方面，都必须改变以前“差不多”的粗放式管理方式，推进精细化管理才是完善和推进城市网格化管理的发展目标和方向。[6] (P4-14)

3、从被动式管理向主动式管理的转变。从被动式管理向主动式管理的理念转变主要体现在两个方面：一是在城市网格化社会管理中，存在着“事前控制管理少，事后被动管理多”的现象，对城市环境中的一些“脏、乱、差”的管理活动往往是被动式和适应式的，是一种事后处理的方式，缺乏前瞻性、超前的主动式管理。二是在执法和服务人员中，存在着被动式服从任务、简单根据指标进行执法的管理方式，缺乏主动执法和服务人民的态度。因此，强化主动式管理和服务，不仅要在信息采集和监督复核的过程中实现主动管理，同时要注意引导舆论方向，提高公众自觉参与城市管理的意识，把问题的解决置于社会预防中。另外，增强执法人员的服务意识和公仆意识，应当让执法人员了解，他们并非是行政体系中简单服从命令的管理客体，而是对城市环境进行管理的主体，将主动执法和有效执法作为本职工作的一部分，应当将热情服务置于执法管理中，变被动式管理为主动式服务，在执法管理的同时，为居民提供满意的服务，拉近执法者、服务者与人民群众的距离。

4、从静态式管理向动态化管理的转变。社会体系的封闭式运行、社会结构的静态化既是静态管理模式的基本层面，又是静态管理模式的基本特征。[7] (P26-50)目前城市网格化社会管理的方式虽然打破了传统的信息封闭、各自为政的管理方式，但是就运行来说，市区两级仍然是在一个封闭的系统下运行的，仅仅通过网格化平台共享信息，而市级平台却无法准确掌握发现问题和处理问题之间衔接。因此，在现有的网格化平台基础上进行优化，既要保证市区两级封闭运行的有效性，又要保证市区两级、区与区之间信息共享的畅通性，使得市一级层面能从信息分享的终末质量管理转变为能参与到基础、环节、考核以及终末质量的全程管理中。

5、从单一条线式管理向条块结合管理的转变。城市网格化社会管理涉及市容环境管理、市场监管、劳动保障、巡逻防控、交通管理、民政服务等多个条线的配合，因此，从单一条线向条块结合的管理是完善城市网格化社会管理的重要思路。一方面，要做到“纵向到底”、重心下移，将该下放的权力下放到区、街道、尤其是社区一层，需要充分发挥基层社区的作用，实现部门联合、属地管理。另一方面，做到“横向到边”、有统有分、权责明确、范围清晰、责任落实，实现“运转无缝隙化”，实现城市政府主导、主管职能部门统领、各相关部门密切配合的管理体制。

当前，城市网格化社会管理模式作为我国许多大城市社会管理创新和发展一个手段，正在朝着城市综合治理与多元联动的方向发展，其中一个重要特点就是：不仅强调政府、市场、公众等多方力量对城市社会管理的参与，而且还要借助于网格化管理的平台不断实现各参与方的互联、互补、互动。同时，在原有的专业化管理网格的基础上，交织形成一张能够覆盖整个城市管理与服务的“大网”，将现有的巡防警务网、宗治维稳网、图像监控网、城管执法网、市政服务网、社区服务网等城市网络管理资源相互叠加，在市、区、街镇和社区各层级，层层递进建立起一张“竖到底、横到边”的社会管理网格，以实现“多网合一”，多元联动，并不断提升网格中的服务性功能和人性化特征。在这方面，有些城市依托于网格化社会管理模式，正在致力于开展城市综合管理和应急联动机制建设，不断深化和拓展城市网格化社会管理的内涵。[8]对此，笔者认为，应该充分重视网格化社会管理模式的作用，适时地进行城市管理体制和机制的改革，在提升网格化解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的同时，继续优化网格化管理流程和服务手段，丰富网格化管理内容，不断强化网格化的社会服务功能，以管理促服务，共同提升城市管理的水平和质量。

注 释：

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* 基金项目：国家社会科学基金重点项目“农民的‘终结’与新市民的角色再造——大都市郊区农民市民化问题研究”(09ASH002)和教育部重大课题攻关项目“预防和治理‘城市病’研究”（11JZD028）系列研究成果之一。

作者简介：文军（1969-），男，湖南祁阳人，社会学博士。现为华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院社会学系教授、博士生导师，同时兼任教育部重点研究基地华东师范大学中国现代思想文化研究所教授。主要从事城市社会学、理论社会学、社会政策和社会工作理论等方面的研究。 

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[1] 池忠仁、王涣尘、陈云.上海城市网格化管理模式探讨[J].科技进步与对策,2008,(1).

[2] 池忠仁、王浣尘.网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理[M] .上海：上海交通大学出版社,2008.

[3] 郑士源、徐辉、王涣尘.网格及网格化管理综述[J].系统工程,2005,(3).

[4] 祝小宁、袁何俊.基于网格化管理的突发公共事件预警机制探析[J].学术论坛,2006,(10).

[5] Homi Kharas， Laurence Chandy， Joshua Hermias,External Assistance for Urban Development: A Scoping Study for Further Research, Wolfensohn Center for Development Working Paper No. 15 , Rochester: Mar.18,2010.

[6] 姜爱林、任志儒.网格化城市管理模式研究[J].现代城市研究,2007,(2).

[7] 刘继同.由静态管理到动态管理:中国社会管理模式的战略转变[J].管理世界,2002,(10).

[8] 比如，上海市闵行区2009年起开始建立“覆盖全区的城市综合管理‘大联动’新机制”，其特征就是以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”网格化社会管理为工作思路，采取建立区、街镇、居村委三级“大联动”网络和基层联动力量网格化运作的模式，充分整合各类管理资源，狠抓社会前端管理，构建集综合服务、综合管理、综合执法为一体的城市综合社会管理工作新格局，收到了良好的管理效果。

来源：：《学习与探索》2012年第2期

论我国社区治理的双重困境与创新之维

——基于北京市社区管理体制改革实践的分析

郑杭生 黄家亮

摘要：当前，我国的社区治理模式普遍面临着“居委会困境”和“共同体困境”，要突破这双重困境，必须创新社区管理体制，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在社区“落地”，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践表明，要实现这一目标，必须按照复合治理和参与式治理的社区治理理念，构建多元主体合作的社区治理结构和开放多元的社区自治体系。

关键词：居委会困境；共同体困境；复合治理；参与式治理

在现代社会中，随着单位制的解体，社区取代单位成为社会管理和社会生活的基本单元，加强和创新社会管理要从社区做起。而当前，我国社区管理体制还不健全，社区的功能还没有得到应有的发挥。要改变这一局面，必须积极探索新的社区管理体制，建立起能够最大限度容纳各种主体、整合各种资源、发挥各方面能动性、高效承载各种功能、并实实在在改善社区民生的新型社区治理模式。北京市在这方面的探索，具有较为重要的借鉴意义。

一、社区治理的“居委会困境”和“共同体困境”

社区是居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。社区的核心理念是自治和参与。然而，尽管我国大规模推进社区建设已有十余年历史，社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键性因素。其表现为社区治理的双重困境，即“居委会困境”和“共同体困境”。

（一）居委会困境：行政化困境与边缘化危机

无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。

所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务，成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在政府下发的各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认[2]。也就是说社区居委会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。

为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”（有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等）来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是，当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化（或可称为“空心化”），这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展，这是因为：首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题——很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感；其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。

（二）共同体困境：共同体的追求与缺失

“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南.滕尼斯（Tonnies,F.）。他在1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了Gemeinschaft这一概念，然后进一步将Gemeinschaft与Gesellschaft进行对比分析，指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制；与此对应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”[3]。其后，美国社会学家C.P.罗密斯（C.P.loomis）将Gemeinschaft英译为Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家R．E．帕克（Rorber E.Park）等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为：“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将Community译成中文“社区” [4]。随后，在漫长的历史时期， “社区”概念发生了复杂的变化，不同学者从不同角度对其进行了界定，如据著名美籍华裔社会学家杨庆--1981年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求[5]。可以说，“共同体”是社区的本质，从这种意义上来说，虽然聚居在同一区域，但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于：通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个‘生活共同体’；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个‘社会共同体’；通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个‘精神共同体’；通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个‘文化共同体’”[6]。

然而，当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象，如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的，[7]刘少杰认为这缘于当前我国社会主要群体不在场——社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体[8]。无论原因如何，从总体上，我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远，是一个不争的事实。

如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控，并保证社区居民对社区公共生活的参与，是社区管理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践，为破解这一难题提供了思路。

二、复合治理：构建多元主体合作的社区治理结构

所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的[9]。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道[10]。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来，使他们形成一个合力，共同为社区所用，那就是社区的宝贵财富。

北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。

（一）居站分设：构建社区复合治理的总体框架

北京市通过《北京市社区管理办法（试行）》、《北京市社区工作者管理办法（试行）》等重要文件，形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。

所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能；社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准入制度，限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区；二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。

通过“一分”和“三定”，北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘化。

（二）以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量

郑杭生将我国社区建设归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。他认为在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”[11]。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。

如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4.4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SOHO、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店，有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼，更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现，66家物业管理公司应运而生，同时作为性质的民间组织业主委员会，也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成，面积0.8平方公里。有居民4611户，12000余人，其中来自全国各地的流动人口占60％以上；有各类公司1500多家。南郎社区5个居住小区和写字楼全部实行了物业管理，现有物业管理企业13个，其中居住小区物业管理企业有6个，有4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区，其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区，几年前刚入住时有一些业主认为，业主投资买的房子，小区就是业主们的“私人领地”，必须实行绝对封闭管理，任何人都不能插手。在一段时间里，不仅居委会的工作进不去，政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”，在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部，成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证，打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式，就是在社区党委的统一领导下，社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任，发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律——越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑，在中国，没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说，在新民主主义革命中，支部建在连上，是保证革命胜利的基层军事基础，那么现在，支部建在社区，则是保证社区建设成功的基层社会基础。[12]

（三）以建立多元主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容

与过去的单一式治理模式相比，复合治理模式最显著的特点就在于：治理主体由单一的政府（通过街道、居委会）转变为政府（通过社区服务站）、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体；治理的过程由行政控制转变为民主协商；治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此，能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制，真正实现“1+1>2”的合力效应，是复合治理成效大小的关键因素。

北京市在这方面有很多宝贵的探索，东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式就是其中的典型。“一委”是指社区党委，“三会”是指社区居民会议、社区居委会和社区代表会议，“一站”是指社区服务站。“六层联动”即：社区党组织——领导层，是社区各项工作的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作，通过党的组织体系和党员队伍进行政治和思想领导，领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要共同建设好社区。社区居民会议——决策层，是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式，决定本社区居民公共事务管理和社区居民利益相关的重要事项。社区代表会议——咨议层，是联系全体社区成员的枢纽，由社区居民会议常务会成员、社区单位代表、社区社会组织代表、流动人口代表组成，是社区民主议事协商的组织形式，反映社区成员的诉求，行使对社区事务民主协商议事、民主监督职能，有权对社区居委会的工作提出建议和监督。社区居委会——执行层，是社区自治主体组织，依法选举产生，接受党的领导，向社区居民会议报告工作，接受其监督，对社区服务站和政府部门的工作进行监督评议。社区服务站——公共管理服务层，是政府在社区层面设立的公共服务平台，负责组织开展公共管理服务，对政府各职能部门下派到社区的工作进行有效的运作，促进政府职能转变，接受街道办事处的管理和政府职能部门的业务指导。同时，接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区社会组织——协同层，是活动在社区里的各种社会服务组织，拥有较强的参与意愿和一定的社会服务资源，可以与政府协同合作，发挥补充作用。社区单位和居民——参与层，共同参与社区治理，共同享受发展成果。通过这五个组织六大主体的分工合作，形成了社区党组织统一领导、社区自治组织依法自治、社区服务平台提供公共服务、社区社会组织有效协同、社区单位和居民密切配合广泛参与的的社区治理模式。

（四）以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向

社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。北京市石景山区的“鲁谷社区管理模式”就是这方面的尝试。鲁谷社区于2003年7月18日正式成立，是北京市第一个街道层级的社区。其成立的目的就是在街道这个层面上，通过从行政管理体制改革入手，上下联动，进一步促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单一行政化管理向社会化管理转变，强化社区民主自治功能，弱化政府对社会事务的管理职能，转化政府面向市场的职能，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。

鲁谷社区管理体制改革的基本思路是：理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位。“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开；“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治；“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心——社区党工委;建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构——社区行政事务管理中心；建立充满生机与活力的社区自治工作体系——社区代表会议及其委员会。实现两个归位，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系；二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党、政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。

总之，多元复合治理模式作为一种新的治理理念，其确立既加强了党的领导，又突出了居民自治、完善了公共服务、注重了多元参与，形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局，改变了居委会孤军奋战的局面，初步实现了政府依法行政与社区依法自治的有效衔接和良性互动。

三、参与式治理：构建开放多元的社区自治体系

其实， 共同体困境不仅仅是我国社区建设中的独特问题，也是伴随着现代性的兴起而出现的全人类的共同困境。正是出于对这一困境的忧虑，滕尼斯才提出了“社区”（Gemeinschaft）这一概念；也正是出于对这一困境的忧虑，“二战”后，社区发展作为一种运动在西方兴起，并扩展到全球。美国著名社会学家罗伯特.帕特南（Robert D.Putnam）曾以翔实的数据表明，“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落，那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了；今天的美国人，似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡，一起走进俱乐部去从事集体活动，而是宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球”[13]。正是在应对日益严重的参与危机，上世纪90年代以来，一种新的治理理念——参与式治理（participatory governance）被提出来了。所谓参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。与传统治理模式不同的是，参与式治理最明显的特征就是强调公众的参与，在这一治理理念中，“公民——公众”被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴(partner)，而非消极的治理客体。[14]社区参与式治理是参与式治理的主要形式之一，也是社区自治的必然要求。

北京市在社区建设中，围绕提高社区居民的参与程度、提升社区自治水平，进行了艰辛的探索，努力向着构建开放多元的社区自治体系的方向迈进。

（一）构建社区居民自治组织体系

构建新型社区居民自治体制的首要任务是建设完善的居民自治组织体系。在深入调研、认真学习借鉴国内外先进经验的基础上，北京在各社区建立了涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络，使社区居委会能够有效地组织、宣传、教育、服务居民。如东城区建立了“社区居民会议→居民会议常务会→居委会→分片主任→巷长→楼、院长→志愿者→居民家庭”的居民自治组织网络，使居民自治管理和政府的各项服务通过这个网络贯彻落实到每户居民，居民提出的各类诉求也通过这个自治网络进行反馈并解决。社区居民对社区的认同感、参与率和满意度大幅提高。西城区月坛街道与清华大学网络行为研究所共同开发了“楼门院长交流系统”，并与街道政府网站对接，形成了街道、社区、楼门院长的互动平台，大大促进了楼门院长报告工作的日常化、规范化和信息化，特别是在完善民主诉求渠道、有针对性的开展服务方面有了新突破，楼门院长的作用得到有效发挥。朝阳区亚运街道创造出了“1+1”社区自治和服务管理模式，即将20—40户居民划分为一个网格，把亚运村10个社区划分为982个网格；每个网格设1名和谐促进员作为本网格自治事务的发言人和协调人，全权负责本网格内一切自治事务，不断完善社区居委会与居民、业主委员会、物业、社会单位、社会组织等共同参与的议事协商机制，实现网格化社区自治；每个网格组建一个社区工作者、社会组织等组成的服务管理团队，督促每个团队加强对各自网格责任区的多元化、人性化服务和动态、全方位管理，同时积极依托基础人口数据库等信息化手段，实现对社区居民的精细化服务管理。

（二）构建社区居民自治制度体系

北京市通过逐步完善社区居民民主选举、社区民主议事协商制度、社区民主听证会、社区服务承诺、社区事务公示、居民代表联系群众、社区居委会定期向社区居民会议述职和接受评议等制度，形成了涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系，使社区居民民主自治各项活动有章可循，有效保障了居民的知情权、参与权、表达权和监督权。具体来说，包括：

第一，完善民主选举制度。积极推进居民民主选举的制度化、规范化、程序化，不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面，研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。此外，还鼓励、引导并依法规范社区群团组织、民间组织、业主组织的民主选举。

第二，完善民主决策制度。专门制定了《北京市居民会议规则》，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平。凡是与社区居民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策。此外，还广泛实行社区民主听证制度，广泛听取居民对社区事务的意见，提高社区民主决策水平。

第三，完善民主管理制度。指导各社区结合实际制定《社区居民自治章程》和《居民公约》，加强居民的自我管理、自我教育、自我服务。制定《北京市社区议事协商会议规则》，建立起社区居委会与驻区单位共同参加的议事协商会议制度，实现资源共享。

第四，完善民主监督制度。制定《北京市健全完善社区居务公开制度的指导意见》，明确社区居务公开的内容、时间、形式和程序，增加居委会工作的透明度，完善社区自我监督体系。建立科学合理的评议标准、方法、程序、结果运用等评议监督体系和“下评上”的评议监督机制，让社区居民、社区民间组织和社区单位依法行使对政府及派出机构的评议监督。

（三）推进社区居民参与机制建设

为了实现社区居民的参与式治理，北京市还在参与机制上进行了创新。

第一，创新参与载体。北京市通过魅力社区评选、市民中心、街社区“一站式”办公大厅等特色性载体，大大促进了社区居民的参与积极性。如东城区设立了东城区市民中心和东城区社会组织指导服务中心，两个中心与东城区行政服务中心一起形成了“三位一体”的政府新型服务模式，成为政府、社会组织与市民之间沟通交流互动的新型平台。

第二，建设社情民意的收集、反映和解决通道。如通过设立人大代表和政协委员接待日、民愿接待室，以及居民论坛、网上论坛等有效形式让居民群众以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。充分发挥北京市社区服务信息网联结街道和社区的作用，设置“社情民意”通道，建立社区社情民意的反馈渠道，为社区居民提供了解政策、反映诉求的窗口。

第三，创新自治组织工作机制。如充分发挥社区居委会反映群众意见和要求的作用，建立社区专职工作者分片包户制度，社区居委会成员定期入户、入单位走访，主动了解社情民意的机制，形成街道和社区办理居民诉求的快捷通道。又如大兴区清源街道、东城区和平里街道通过引入“社区参与行动（SSCA）”，开展以居民需求为导向的社区服务项目化管理，探索参与式社区治理新模式，打造出多元特色的社区服务项目品牌——“参与式社区治理与社区服务项目化管理”。

第四，创新社区民间组织参与机制。北京市积极鼓励并规范社区组织的发展，使其社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效载体。如东城区成立了专门的社会组织指导服务中心，区政府为社会组织提供了600平米的活动场地和每年100万元的培育发展社会组织专项资金，重点扶持公益服务类社会组织发展。目前，全区登记注册的各类社会组织达353个，在社区登记备案的社区社会组织达1700余支，成为社会建设中一支不可或缺的力量。他们还推出了社区自治“6631”工程，即依托社区居委会下属的6个委员会，培育发展治安维稳、公益服务、计划生育、文教体育、环境保护和社区共建等6类社区民间组织，重点做好访民情、做服务和搞活动3项工作，从而通过建立社区居委会与社区民间组织的有机衔接机制，扎实推进社区居民自我管理、自我服务。

第五，建立健全社区居民的互助机制。如建立社区志愿服务制度，建立与个人信用相挂钩的社区志愿者工作机制，培育和发展社区志愿者组织，壮大社区志愿者队伍，动员社区居民中的共产党员、共青团员、国家公务员、专业技术人员和有一技之长的人士积极加入社区志愿者队伍；通过邻居节等活动载体，完善邻里互助的机制，培育社区居民和睦相处、互助互利的良好社区风尚；建立社会捐赠制度，积极动员驻区单位支持社区建设，多渠道筹集社区建设资金。

第六，利用新技术，拓展参与渠道。如东城区运用“开放空间技术”，组织社区开展居民参与式讨论，解决事关居民切身利益的问题，取得初步成效。确立了以项目运作为纽带、以社会组织为载体、以协商讨论为方法、以居民自我管理为依托的社区参与式治理模式，畅通了社区民意表达和居民参与渠道。

四、结语

社区管理体制改革和社区治理模式创新是我国当前社区建设的中心任务，也是加强和创新社会管理体制的基础性工作。要实现这方面的突破，必须解决长期以来困扰社区发展的“居委会困境”和“共同体困境”，真正理顺社区各主体之间的关系，建立起既能够保障居委会自治功能发挥，又能够保障各项行政事务在社区“落地”，同时也能够吸纳社区居民广泛参与的新型社区治理模式。北京市社区管理体制改革的实践为解决社区治理中的双重困境提供了思路：一方面，其按照复合治理的理念，构建起多元主体合作的新型社区治理结构，有利于避免社区居委会的行政化和边缘化，充分发挥各个社区主体的能动性、主体性，最大限度地整合社区资源、服务社区居民，从而化解“居委会困境”；另一方面，其按照参与式治理理念，通过体制机制创新，构建起开放多元的社区自治体系，从而最大限度地吸纳居民参与社区公共生活，逐渐把社区建设成为真正的凝聚力强、认同度高的生活共同体。

参考文献：

[德]斐迪南.腾尼斯，《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京，商务印书馆，1999。

[美]罗伯特.帕特南，《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》，刘波等译，北京：北京大学出版社，2011。

[法]皮埃尔.布迪厄、[美]华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，北京，中央编译出版社，1998。

费孝通，《学术自述与反思》，北京，三联书店，1996。

刘少杰，《新形势下中国社区建设的边缘化问题》，载《甘肃社会科学》2009（1）。

马丽华，《关于如何构建“和谐社区”的几点思考》，载于社会学视野网，

http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009-08-03/8510.html

王锡锌、章永乐，《从“管理主义模式”到“参与式治理模式”： 两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析》，载于《行政规制论丛》（2009年第1卷），北京：法律出版社，2009。

杨雪东，《全球化风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》，2004（4）。

郑杭生，《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题》，载《学习与实践》2008（7）。

郑杭生主编，《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，北京：党建读物出版社，2009。

郑杭生、杨敏、黄家亮等，《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究》，北京：世界图书出版公司，2010。

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[1]［作者简介］郑杭生（1936-），中国社会学会名誉会长、中国人民大学一级教授、中国人民大学社会学理论与方法研究中心主任；研究方向：理论社会学及其应用；黄家亮（1980-），北京科技大学社会学系讲师，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员，全国优秀博士学位论文提名奖获得者；研究方向：理论社会学及其应用。

［基金项目］本文是北京市优秀博士学位论文指导教师人文社科类项目（郑杭生主持，编号：YB20101000203）的阶段性成果之一。

[2] 参见，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(2000年11月)，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居委会建设工作的意见》（2010年11月）。

[3] 参见[德]斐迪南.腾尼斯，《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京，商务印书馆，1999版，第265-267页。

[4] 费孝通：《学术自述与反思》，22页，北京，三联书店，1996。

[5] 参见郑杭生、杨敏、黄家亮等，《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究》，北京：世界图书出版公司，2010年第1版，第18-19页。

[6]马丽华，《关于如何构建“和谐社区”的几点思考》，载于社会学视野网，

http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009-08-03/8510.html

[7]郑杭生主编，《社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，1－83页，北京：党建读物出版社，2009。

[8] 刘少杰，《新形势下中国社区建设的边缘化问题》，载《甘肃社会科学》2009（1）。

[9]杨雪东：《全球化风险社会与复合治理》，载《马克思主义与现实》，2004（4）。

[10]布迪厄对事物的实践逻辑与人们对其的建构逻辑做了精彩的区分，认为实践总是模糊的、各部分相互关联不可分割的、有时甚至是反智主义的。参见皮埃尔.布迪厄、华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，北京，中央编译出版社，1998，第20－38页。

[11]郑杭生，《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题》，载《学习与实践》2008（7）。

[12]郑杭生，《破解在陌生人世界中建设和谐社区的难题——从社会学视角看社区建设的一些基本问题》，载《学习与实践》2008（7）。

[13]罗伯特.帕特南，《独自打保龄：美国社区的衰落与复兴》，刘波等译，北京：北京大学出版社，2011年第1版，第1-2页。

[14]参见王锡锌、章永乐，《从“管理主义模式”到“参与式治理模式”： 两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析》，载于《行政规制论丛》（2009年第1卷），北京：法律出版社，2009年版。

来源：《东岳论丛》2012年第1期