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天柱一峰擎日月，洞门千仞锁云雷——白居易

单靠行政性压力来“倒逼”乡镇政府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能的。还必须有体制外的压力，这种体制外的压力既来自市场经济也来自公民社会。如果没有建立相应的民众参与制度及公共需求表达机制，政府由于自身利益的存在以及官僚制本身难以克服的弊端使其公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致政府公共服务的“缺位”和“错位”问题。建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。

服务型政府构建与民众参与

——以乡镇职能转变为例

◆吴理财

中国农村治理体制：检讨与创新*

吴理财

[内容提要] 本文对我国“乡政村治”农村治理体制进行了历史检视，认为这一体制的实际运作主要存在着“村治”流于形式、“乡政”合法性不足、农村治理陷入困局等突出问题。在此基础上，对其体制性原因进行了初步分析，并提出了农村治理体制的总体改革思路，即以村落社区自治为基础，重建农民公共生活共同体；以乡镇官民合作为主旨，重构乡镇权力结构；以县政服务转型为核心，重塑“以县为主”的农村治理体制。

[关键词] 农村治理体制  乡政村治  改革思路

农村改革以后，由于土地经营制度的变革，在我国农村实行长达1/4世纪的人民公社体制随之解体；在“撤社建乡”的同时，逐步在村一级推行村民自治制度，并最终形成了“乡政村治”的农村治理体制。或许是一种历史的巧合吧，这一制度安排至今也恰好是1/4世纪（如果从1983年正式算起的话[①]）。从表面上来看，它是国家权力从农村基层社会适时退出、促进公民社会发育、并实现乡村社会的自我（民主）治理的一次制度安排的调整[②]，但是，实践的结果却跟这个初衷差之千里。

一、我国农村治理体制存在的问题

从“乡政村治”农村治理体制二十余年的实际运作来看，它主要存在着“村治”流于形式、“乡政”合法性不足、农村治理陷入困局等突出问题。

1、村民自治流于形式。村民自治是在我国村一级实行的一种农村居民自治形式，依据法律之规定，村民委员会又是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[③]。也就是说，广大村民主要是通过民主选举产生的村委会，由它实行日常性的民主治理[④]。然而，自村民自治推行之日以来，始终存在着一股力量使之流于形式。

一是在实际的运行中，乡镇政府总是自觉或不自觉地把村委会当作自己的下属机构，要么直接向其发布行政命令，要么通过干预村委会选举、或者间接通过党支部的领导、或者通过所谓的目标考核、或者财务管理等途径达到控制村委会的目的，从而在乡、村之间形成一种领导与服从的关系，村委会因此被乡镇政府“内部化”，日益沦为一种准官僚组织[⑤]；尤其是农村税费改革之后，村委会干部的工资报酬由上级转移支付负担以后，使村委会更加依附于乡镇政府，而自愿“行政化”，村民自治因此日趋形式化。

二是村党支部凌驾于村委会之上，村委会难以发挥正常的自治功能。应该说，村级“两委”之间的矛盾或冲突问题，一直困扰着农村村民自治的发展。首先“两委”权力来源不同，其权威基础和功能亦不相同。党支部的权力是一种政治领导权，它的权力来源主要是上级的乡镇党委组织，主要代表执政党的意志；村委会权力是一种群众性自治权力，其权力直接来源于村民的委托与认可，主要代表村民的利益，这是导致其矛盾出现的理论根源。其次是“两委”间的人际冲突。“两委关系”矛盾的现实表现是两委成员间的个人冲突，“两委关系”的协调与否在现实中很大程度上取决于其内部各成员之间的关系[⑥]。尽管近年有不少地方实行了“一肩挑”，但“两委”权力来源和功能却不会因此而改变，从而导致村级组织“行政化”、村民自治“虚化”。

三是通过村组合并，使村民自治失去社会基础。在农村税费改革中，许多地区基于财政压力及简单的“减人、减支”目的，大幅度地合并村组，对村级民主选举和村级治理带来了新的问题。如所周知，农民一般的日常生活很少会超出“自然村”的范围，“自然村”是在农民长期的生产、生活中形成的。如果说“自然村”是农民的“熟人社会”的话，一两千人的“行政村”可以算得上是“半熟人社会”。“行政村”大多是由人民公社时期的“生产大队”直接演变过来的，农民之所以会认同“行政村”为“半熟人社会”，是由于长达二三十年的人民公社体制造就的集体主义新传统的缘故。广大农民生活在这样千万个“熟人社会”和“半熟人社会”之内。在短期内大幅度合并村组，一下子打破了农民的日常生活界限，农民不可能在较短的时间内适应村组合并的新“场域”，他们的日常交往一如既往地局限在原来的界域内。由于各个村组之间原来的土地、山林等资源丰歉不均，债务和集体经济也不尽均衡，合并后的村组为了避免矛盾，许多地方采取“一村多制”的方式进行治理，即涉及到土地、债务这样农民敏感的经济利益问题依然维持原来的村组格局，不再打乱重分。这样一来，虽然形式上进行了村组合并，但是农民的日常生产、生活乃至地缘认同却未随之改变[⑦]。所以，在村民选举方面，由于村民之间相互不熟悉，很难选择合适的村委会班子人选；在日常的村级治理中，也因为村域规模过大、人口分散难以召开村民大会或村民代表会议，从而使“村民自治”异化为“村委会自治”。

2、“乡政”合法性不足。乡镇政府作为国家设在农村最基层的一级政府机构，除了进行必要的社会管理以外，更主要的是履行公共服务的职能，为农民提供基本的、均等化的公共产品，保障农民的合法权益。化繁为简地说，为农服务是维持“乡政”存在的主要合法性。

然而，现实中的乡镇政府更主要的是一种“管治型”政府，而不是以服务为主的政府，体现在对社会、经济和文化的全面管理上，没有从根本上摆脱计划经济时期建立起来的无所不管、无所不包、无所不能的权力运行模式。在社会管理上，政府的权力几乎延伸到社会的每一个角落甚至直达私性领域；在经济管理上，政府总是不愿意从“发展经济”中脱离出来，即便是现在“招商引资”依然是许多地方乡镇政府工作的“重中之重”、“一把手工程”；在文化管理上，政府过多地强调向农村“输送”文化、“占领”农村文化阵地、干预农村民间文化发展和管制农村文化市场，很少注意挖掘、开发和保护优秀的农村民间文化，更不注重先进文化与优秀民间文化的对接、融合，从而培育出具有深厚土壤、根基的社会主义新农村文化形式[⑧]。

如果说，在农村税费改革之前，乡镇政府偏重于管治，主要目的是为了政治整合和方便从农村汲取资源，服务于国家政权建设和国民经济建设（特别是城市工业的建设）的总体性需要，在特定的历史时期尚具有一定的合法性的话；那么，在税费改革之后，特别是国家整体战略转向“反哺农村”、城乡统筹发展，进行新农村建设以后，乡镇政府仍然以管治为主，而偏废公共服务，则没有一点继续存在的合理性可言。

再退一步说，即便现在的乡镇政府确实转向以公共服务为主的“服务型”政府了，它也没有能力提供公共服务，因为它没有相应的财政基础予以支撑。众所周知，我国乡镇政府的财政是残缺不全的。改革初期，我国农村基层财政基本上是“分灶吃饭”，同时，县乡（镇）之间具体的财政分成和结算办法又是由县级政府决定的，县级政府倾向于从自身利益出发进行财政配置，因此与上级财政相比，乡镇财政缺乏必要的主体性和独立性。特别是1994年实行分税制以后，好的税源往往被上级政府分割，留给乡镇财政的主要是涉及千家万户、额小分散难征的农业税收。因此，除了一些工商业比较发达的乡镇以外，绝大部分乡镇财政都是处于收支严重缺口的状态。加之，乡镇政府由于处于行政体系的基层末稍，地位低权力小，还要千方百计地落实诸如计划生育、农村义务教育这样的基本国策，完成上级政府逐级“压”下来的各项指标、任务。这种层层下达的“包袱”，有的是原来无所不包的计划经济体制遗留下来的，有的是本属于上一级政府办理的事务，却通过压力型体制转移给下一级政府，由下一级政府自行找资源来完成。乡镇政府只得在体制外寻求收入，变成日益加重的农民负担问题。然而，小农经济的生产剩余实在有限，难以所以承担如此高的乡村治理成本[⑨]。农村税费改革（特别是农业税的废除），既切断了乡镇财政的体制外收入渠道，又切除了体制内收入的主要来源（即农业税），使乡镇财政陷入更加艰难境地，绝大部分地方因此而实现“乡财县管”改革，但是，从一些地方实行“乡财县管”的实际效果来看，实质上它只是保留一级政府一级财权的“外壳”，乡镇财权基本上上收了[⑩]。这样一来，乡镇政府对于公共服务即便心有余却是力不足。这也是当前农村公共服务严重匮乏的一个主要原因。

进而言之，即使赋予乡镇政府一定的财力让其能够履行公共服务的职能，由于受制于计划经济时期遗留下来的农村服务体制，其公共服务的绩效也不如人意。这种服务体制基本上是一种部门化的供给模式，即通过自上而下地设立部门机构（如设在乡镇的“七站八所”）、由部门直接生产和供给公共服务。这一体制本身不可能克服“收费养人、养机构”、“人浮于事”、“精简－膨胀”循环等弊端。一般而言，一个乡镇的直属事业站所有10个左右，县（市）直延伸或派驻乡镇的站所通常也有10余个，二者在一起多的达四五十个，乡镇站所人员在县乡两级财政供养人员中占有较大比重；其中一部分站所的事业经费由当地财政全额或差额拨付，一部分站所是自收自支单位，通过收费维持日常运转。这些站所机构非但没有提供有效的“服务”，相反地却成为乡村“食之者众”的一个重要根源。有的地方甚至演变为政府部门从乡村社会汲取资源的一种工具，成为农村生产力发展的一种束缚。

3、农村治理陷入困局。农村治理的困局主要表现在（1）村民公共参与不足、（2）村庄公共生活式微和（3）农民合作困难等方面。

虽然，村民公共参与不足在客观上与农村青壮年劳动力大量外出务工，以致许多农村地区出现了比较严重的“空心化”发展趋向，有一定的关联性：譬如，由于村庄精英的大量流失，导致村庄无能人治理的局面，在一些农村甚至出现了恶人治村、村霸横行等现象；而外出务工的农民可能基于经济利益等因素的考虑，不愿单纯为了投票选举而回乡，尤其是集体经济薄弱（或空白）的村庄，农民也许因为跟村级组织没有太多的利益关联，而不再关心村级选举和村庄公共事务。前者实际上是一种精英主义政治的解释，后者是一种比较典型的理性选择式说法，都不足以完全解释村民为什么缺失公共参与的热情。如果村民对原本涉及自身利益的公共事务普遍缺乏兴趣，我们似乎没有理由不去怀疑这个公共参与的制度安排和相应的参与机制是否存在问题；如果这个制度安排偏离了公共利益或者漠视村民的合法权利，抑或缺乏实际可行、有效的公共参与机制的话，村民似乎没有理由不冷漠处之。显然，一个行政化的村民自治组织、一个虚化的村民自治形式、一个脱离农村社会实际的村民自治机制，是村民公共参与不足的制度性原因。

村庄公共生活的式微和瓦解，也是当下农村治理面临的一个困局。在农村改革开放以前，村庄的公共生活主要是通过强制性的集体生产和劳动，依靠国家的力量向农村社会强行“植入”和维持的；而且，当时的这种集体主义生活方式，还千方百计地排除和瓦解乡村社区传统的各种公共生活。因此，随着国家力量从农村基层社会的撤出，这种集体主义生活方式很快趋向式微。后来，随着市场经济的发展和市场经济原则的引入，人与人之间的“功利化”、“原子化”和“疏离化”出现了过度膨胀之势；与此同时，农民大量外出务工，导致了一些地区出现了比较严重的“空心化”发展趋向，它们又分别从人际关系和社会结构两个方面进一步瓦解了集体主义时期形成的村庄公共生活新传统。一个没有公共生活的村庄，和一群没有归属感的农民，必然导致农村治理陷入困境。

与之相联的，另一个农村治理困局是农民合作困难。一旦人与人之间的关系趋向“功利化”、“原子化”和“疏离化”，单个的理性小农将势将偏重于自身利益的计算，他们自己不愿意同时又冀望他人投资水利、交通、文化等农村公共事业的建设。这种“搭便车”的心理，在一个没有公共生活的村庄里由于不会遭遇公共（舆论的）压力而更加流行。所以，在许多村庄“一事一议”制度难以实行，农村的各种公共建设和公共事业也因此濒于破败。甚至，在一些村庄，基于姻缘和血缘关系建立起来的传统的农民合作方式也趋于瓦解。如果农民之间不能形成有效的合作关系，即便国家等外在力量注入更多的资源也不可能进行所谓的新农村建设。

二、体制性原因分析

近25年的实践证明，以“乡政村治”为特征的中国农村治理体制并未达致其初始目的，农村基层社会不但没有形成一种良治的局面，相反地，无论从物质层面而言，还是从精神层面乃至政治层面而言，农村基层社会却出现了诸如公共生活式微、公共参与缺失以及精神伦理下滑等“解体”的迹象，当初试图通过“乡政村治”这样的体制调整可以孕育并不断成长的公民社会并没有广泛出现在中国农村大地上。

之所以会这样，当然有许多原因。单从体制上来看，至少有以下三点原因：一是“乡政村治”体制安排不适合中国农村实际，缺乏一定的政治社会基础；二是“乡政村治”体制安排不适应治理转型的需要，延续太多旧体制“惯习”；三是“乡政村治”体制安排与总体制度架构不衔接，使其“变形”而不能发挥正常功能。

“乡政村治”体制最初主要是因应“三级所有、队为基础”的人民公社制度废除所导致的村级管理失效问题，基于社会管理的需要，广西等个别地方农民自发组建了一种自主性组织——村民委员会，取代已经瓦解的生产大队组织。村委会的最初功能是维持社会治安和维护集体的公共财产、基础设施，后来逐步扩大到农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的村民自我管理，并演化为农民群众性自治组织[11]。但是，村民自治制度的后来推行，却不是因为各地农村的自觉要求而是中央政府的大力推动；在推行中，始终遭遇县乡政府的阻碍（为什么？后文还将讨论）。特别是1990年代以后农民大量进城务工渐次出现的村庄“空心化”，农民受到市场经济的熏染而出现的人际关系的“功利化”、“疏离化”进一步破坏了村庄的公共生活和农民之间传统的相互合作关系，以及2000年以后农村税费改革所引起的下列三个变化：一是因为农民与村级组织的利益联系大大削弱，而引致公共参与阙如；二是因为村组大规模合并，而引致村民之间的利益纠葛和人际关系的陌生化；三是因为村级干部工资财政供养，而引致村委会的自愿“行政化”。这些经济、社会和政治因素，都使得村民自治难以在中国农村扎根并健康成长。

尽管在1983年以后，原来的“生产大队”改为村委会、“公社”也改为乡镇政府，形成了“乡政村治”的农村治理架构，但是，无论是村委会还是乡镇政府基本上还是延续着人民公社体制的“惯习”，其权力运行逻辑并未有实质性的改变。正因为如此，“乡政”和“村治”都偏离了它们应有的功能，继续扮演着国家从农村基层社会汲取资源和进行政治整合的角色，其逻辑结果必然是“乡政”的“非农化”。设在农村基层的“乡政”组织，从其制度属性上而言，原本是为农民服务的，为农村社会发展提供必要的公共产品。但是，这种汲取式和整合的功能及角色，却严重地扭曲了这一制度属性，主要地服务于各种“非农”建设。诚如刘尚希所言，“乡镇这个基层政权尽管身在乡村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务。乡镇的任务就是把八亿农民稳定在农村有限的土地上，同时，从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源，以支撑在城市展开的国家工业化运动”[12]。特别是1990年代中后期以后，从农村基层社会汲取资源的强度已经达到了无以复加的历史水平，并最终演化为农村的治理性危机[13]。以致国家不得不在农村进行大刀阔斧的税费改革，重新调整国家与农民之间的利益分配关系。然而，农村税费改革以来，“乡政”由于缺乏有效的机制和相应的财政支持，从“管治”为主向“服务”为主的政府转型仍然任重道远，绝大部分依然停留在政治口号层面上，延续经年的权力运作逻辑没有实质性的变化。

其实，“乡政村治”体制安排的“变形”，除了上述农村内部以及“乡政村治”自身的原因以外，还与它所处的“组织场域”[14]有关系。一个高度结构化的组织场域，会产生“同构化”压力[15]。由于“乡政村治”体制安排与总体制度架构不相衔接，总体制度架构总是产生一种显明或者潜在的压力，不但要求县与乡之间结构趋同，而且要求乡与村之间结构趋同，在乡村之间复制或者再生产一个类似于县乡之间的压力型关系，从而最终导致了“村治”的行政化。

再以“乡政”而言，它本来是一级特殊的政权组织：首先，它处于国家正式权力组织序列的最末稍，上接国家而下联农民，这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中受到国家和乡村社会双重力量的交互作用；其次，它直接面对乡民而治，这种面对面的治理形式决定了它必须摆脱科层制一贯的“官僚”作风和冷峻的政权面孔，保持较高的亲民性。这些特性都决定了乡镇政府不应当简单地套用上级政府的模式来建构，可是，它所处的组织场域却要求乡镇政府按照上级政府的模式进行建设，一味地要求乡镇政府对口设置机构，因此，无论进行多少次机构精简，都会不断复制（或内在地再生产）一个机构林立、人员臃肿的乡镇政府，始终摆脱不了“精简－膨胀”不断循环的怪圈。

三、农村治理体制改革的总体性思路

总之，不但要改革现有的“乡政村治”体制，还要同步进行“县政”改革（乃至省市县体制的改革），建构全新的农村治理体制，以适应农村治理转型的需要，适应新农村建设的需要，适应市场经济发展的需要。

（一）村落：社区自治——以村落社区自治为基础，重建农民公共生活共同体。

由于在行政村（称为建制村更合适）一级实行村民自治缺乏社会基础，难免会趋向“行政化”和“虚化”。为此，应以自然村落为基础，进行社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。在村落社区自治的基础上，自然生长出公民社会力量。

村落社区建设必须尊重农民群众的意愿。特别是村落社区范围的界定、自治机构的设立、民主选举和运行机制的建立，都必须根据农民群众的意愿。主要依靠农民群众的主动参与为驱动力，不能搞行政推动和强迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主义。农民群众的参与状况直接关系到农村社区建设的成败。村落社区建设必须以服务群众为根本，以增进群众公共福利为宗旨。

村落社区建设要注意结合本地实际。尤其是村落社区范围的界定，除了尊重农民群众的意愿以外，还必须考虑自然地理和历史文化等因素，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、文化认同、参与方便”的原则划分村落社区[16]。一般地，一个自然村可以设立一个村落社区；村落社区的具体设立应因地制宜。

把村落社区建设与新农村建设紧密结合起来。整合村落社区内外各种资源，通过群众的民主参与、民主监督实现新农村建设资源的有效使用；改善村落社区居民生产生活基本条件，大力发展农村各项公益性事业；政府的各种公共服务或公益性事业可以委托给农村社区和其他农民合作组织提供或兴办，将农村社区建设为新农村建设的综合性平台。

更重要的是，将村落社区建设为村民自治的基础性组织。村落社区实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村落社区一旦建立，就要由社区居民民主选举社区理事会，该理事会一般由3～5名本社区居民组成，理事会设1名理事长，其他成员为理事，由社区理事会管理社区日常性事务。但是，有关农村社区重大事项的确定、公共工程的建设和实施、公益性事业的建设和发展等社区事务应在社区居民会议上讨论、决定或通过。村落社区理事会的理事长最好成为村委会的当然成员、乡镇人民代表。

在村落社区建设初期，要正确处理好村落社区与行政村的关系，特别是村党支部、村委会与农村社区理事会的关系，农村社区理事会必须在村党组织和村委会的领导和指导下开展工作；对于农村社区自身的事务，村党组织和村委会要充分尊重农村社区理事会的自主权，不得随意干预；村党组织和村委会将更多的精力放在协调乡镇与农村社区、以及农村社区之间的关系上来。等到村落社区自治成熟的时候，可以根据当地情况考虑撤销行政村层级。

（二）乡镇：官民合作——以乡镇官民合作为主旨，重构乡镇权力结构。

目前我国绝大部分农村地区的乡村社会发育尚不健全，还不能实现乡村社会的自我治理，只能依据当地的经济和社会发展水准，因地制宜地选择“镇政”、“镇政乡派”或“乡派”等不同形式进行构建；如果当地的乡村社会有了充分发展，可以实现乡村社会的自我治理，并且有一定的自治能力和社会经济基础，它就可以推行“乡镇自治”或“乡民自治”。

“镇政”比较适宜于东部沿海工商业经济较为发达、本地财政状况良好的地区；这些地区基本上实现了城镇化。可以采取“委托扩权”的改革方式，进一步扩大镇政府的自主权，将镇政府建设为一级较为完备的基层政权组织。

“乡派”适合于传统农业地区，在这些地区，农村税费改革之前，乡级财政的主要来源是农业税；农村税费改革之后，其财政来源主要是来自上级政府的转移支付。这种财政基础不能支撑一个比较健全的乡级政府，决定它只能向“乡派”的方向改革。诚如徐勇所言，“财是政的基础，财政来源与能力决定着政权的特性与能力”[17]。实行“乡派”的地方，要不断强化县级政府的公共管理和公共服务的职能，建构“以县为主、乡镇协助”的农村公共服务体系。

“镇政乡派”适宜于一些乡镇社会经济发展不均衡的欠发达地区。在这些地区，少数乡镇的社会经济基础较好，具有一定的财政能力，除了能够保障乡镇政府日常运转的需要以外，还可以发展公益事业，而且城镇化达到了一定的水平，可以将这些乡镇按照“镇政”的模式进行改革；其它一些乡镇的社会经济基础较差，没有一定的财力基础，最好按照“乡派”的思路进行改革。这样在同一个地区就可以根据乡镇的不同情况因地制宜地实行“镇政乡派”。今后，凡是可以建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“镇政府”；凡是不能建立为一级比较完备的政权组织的乡镇，统一改称为“乡政府”（或“乡公所”、“乡办事处”）。这样一来，“乡”和“镇”就有比较明晰的区分，以改变当前“乡”“镇”不分的混乱状况。

其实，无论是“镇政”还是“乡派”（乃至“乡政自治”）都只是乡镇制度构建的一种形式而已，乡镇制度构建的关键在于乡镇权力结构的重构，建构一种全新的“官”、“民”二元的治理结构，在体制内通过权力重构达致国家与乡村社会之间的合作。

具体地说，就是在乡镇一级实行人大常任制改革。常任乡镇人民代表可以参考“三三制”原则由三个部分构成：一部分是党组织推荐的代表，一部分是农民群众直接选举产生的村落社区代表；一部分是通过竞争性选举产生的民意代表，由这些常任代表组成乡镇人民代表会议，由它讨论和决定乡镇社区的重大事务，并对乡镇政府（或乡公所、办事处）的日常行政事务进行民主监督。该会议主席必须由乡镇人民直接选举产生，不得兼任乡镇办事处或同级党委的职务。为了提高该会议组织的运行效率、加强对乡镇行政事务的日常性监督，常任人民代表人数不必太多，以便于开展经常性活动。在条件比较成熟的地方，还可逐步实行“开放式会议制度”（open town meeting）[18]，不断扩大普通民众参与公共事务的运行机制。

这样改革，既体现了“国家”对乡村社会的有效治理，也充分体现了“国家”与乡村社会的民主合作精神。乡镇的党政机构更主要地贯彻和落实国家在农村地区的路线、方针和政策，包括计划生育、社会治安综合治理等社会管理职能，并协助县级政府及其部门为农民和农村发展提供公共服务；乡镇人民代表会议则是乡镇人民参政议政的主要渠道和形式，更主要地代表乡村人民的意志，通过它可以比较有效的沟通民意。这样一种制度设计，实际上满足了国家治理和基层民主发展两个方面的需要，可以在体制上解决农村社区自治进一步发展、以及乡镇社区民主治理与国家治理之间的矛盾和冲突；从而，最终建立和谐、民主、合作的现代乡镇治理格局。

（三）县政：服务转型——以县政服务转型为核心，重塑“以县为主”的农村治理体制。

县级政府转型势所难免。一方面乡村体制改革必然对县政转型产生压力，只有县乡村联动才能切实保证乡村体制改革的成果；另一方面县政体制构成了一种组织场域，对乡村形成一种“同构化”压力，如果不对县政进行相应的改革，乡镇体制安排和农村基层组织设计无论如何美好，都会因为这个“同构化”的压力而变样走形，使之退回改革的“原点”。

县政转型的着力点是建设服务型政府，重塑“以县为主”的农村治理体制。因此，县政转型应围绕着如何加强农村公共服务建设、提升公共服务绩效进行改革，并通过提供公共服务的方式进行农村治理，“服务”取代过去的“汲取”而成为政府与农民群众之间的一条重要联系纽带。

首先，县政的服务转型，必须改变问责体制。变对上的单向问责为对上和对下的双向问责。这除了要加强县级人大常委会的建设，提高县级人大权能以外，还要实行县级领导人的民主选举，可先从竞争性选举开始，扩大民意基础。

第二，县政服务转型，必须改进工作考核办法。要重新建立以公共服务为核心的工作考核评价体系，考核重点从注重形式和过程转向注重成果和绩效，从注重经济发展（特别是GDP和财政收入的增长）转向公共服务和农村治理，尤其要突出对“为农服务”绩效的考核。

第三，县政服务转型，必须改善公共服务方式。过去即便有所公共服务，也主要是由政府及其部门直接提供的，这种提供方式一般是通过建立相应的机构、由政府财政供养其工作人员来行使服务职能，以往的实践证明，这种服务方式最终往往异化为“只养人不服务”或者“收费养人”的结果，导致“食之者众、生之者寡”的局面。在最近一轮乡镇改革中，湖北等地撤销了这些“养人”机构，实行“以钱养事”的公共服务方式，不但精简了机构、减轻了财政供养负担，而且还切实提升了公共服务的绩效，为农民群众提供了更多、更好的公共服务。这种“以钱养事”（改为“以财养事”似乎更妥）的公共服务新机制值得推广。通过“以钱养事”的改革，变政府直接提供公共服务为市场化运作、政府购买，从而建立政府、市场和社会多元合作的公共服务模式。为此，要积极“推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务”[19]；积极培育和大力扶持各种非赢利性、社会公益性非政府组织的发育和成长；“在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[20]。并最终一个以“村落社区为基础，乡镇政府居间协调，县级政府为主导”的，覆盖整个农村的新型公共服务体系。

第四，县政服务转型，必须优化权力结构。一是县级领导体制要总结一些地区试行的“党代会常任制”成功经验，构建“一个核心、三个党组”的新型权力结构。这个核心即是县委，三个党组即是县人大、县政府、县政协党组。在这一结构中，县委居于核心地位，“总揽全局、协调各方”[21]。二是精简和整合县级职能部门机构，再造一个“效能、统一、廉洁”的公共行政体系。

第五，县政服务转型，必须改革省县体制。在废除“市管县”体制、实行“市县分治”的同时，省县之间要进行适当分权，把县政建设为一级地方自治政府。

等到县政完成服务转型，构建了较为健全的农村公共服务体系和有效的公共服务机制，具备较强的农村公共服务能力，以及农村村落社区也具备比较完善的自治能力的时候，可以视其情况撤销乡镇一级政府，从而最终建成以县政为地方自治基础的省、县（市）两级地方政府架构。

 来源：《调研世界》

农民工总体特征及贫困状况调查分析

内容摘要：本报告利用国家统计局2004年对31个省(市、区)的7100多个行政村和6.9万个农村住户的外出务工人员调查资料，分析了流动人口的规模、结构、流向等总体特征，以及他们的收入和消费状况，比较分析农村居民、流动人口和城市居民收支差异。并利用国际通用的贫困线测算方法，对我国流动人口群体贫困状况进行了初步判断，测算了农民工的贫困线、贫困发生率和贫困规模，并揭示其贫困特征。