单靠行政性压力来“倒逼”乡镇政府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能的。还必须有体制外的压力，这种体制外的压力既来自市场经济也来自公民社会。如果没有建立相应的民众参与制度及公共需求表达机制，政府由于自身利益的存在以及官僚制本身难以克服的弊端使其公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致政府公共服务的“缺位”和“错位”问题。建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。
服务型政府构建与民众参与
——以乡镇职能转变为例
◆吴理财
乡镇职能实现从“管治”到“服务”的根本转变，仅靠行政性力量不够，还必须有民众的积极参与，以及由于民众参与所带来的压力。如果没有民众的参与以及相应的公共需求的表达机制，建构民众需求导向的公共服务型政府势必沦为空谈。
一、行政性压力与“弱者”的反抗
当前，无论是农村税费改革还是随后进行的一系列乡镇改革，基本上都是自上而下依靠行政的力量推动的，乡镇政府作为我国行政体系的末稍，在遭遇这种强大的行政性压力时有反抗。其中，最有效的办法是少提供或者不提供公共服务，导致“三农”问题的进一步恶化，迫使中央和上级政府不得不慎重其事而加大对“三农”的投入（包括对乡镇政府的转移支付力度），同时试图在制度层面进行改革，以加大对乡镇政府的制度性约束。其中，推行最广的一项体制性改革是“乡财县管”，即通过重新构造“以县为主”的县乡财政体制，建构一种体制性力量，以此来规范、约束乡镇的“花钱”行为。通过这样的财政体制改革，的确建立了一种对于乡镇政府“花钱”行为的制度性约束机制，但是，它不但削弱了乡镇政府的财政权力，也同时减轻了其肩上的责任，使得县一级政府必须承担更多和更大的农村公共服务的职责，因为这符合财权与事权相统一的原则。到这个时候，针对乡镇政府的各项改革，不但没有构成一种强大的体制性压力“倒逼”它进行自身的“革命”，使之及时转型为“公共服务者”，相反地却演变为一种自下而上的“反倒逼”力量。
而且，这种行政性压力在一而再、再而三地遭遇来自基层的反弹（回应）时，往往会逐渐松弛疲软。因此，这种仅仅依靠行政力量维持的压力，具有间歇性和反复性特点，一旦这种压力减弱趋缓，基层又会故态复萌。单以精简为主要内容的乡镇机构改革，从改革开放以来前后就进行过数次，而且每精简一次之后又很快再次膨胀。这种“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的改革“游戏”，也从一个方面说明了这种行政性压力的间歇性和反复性。之所以这样，是因为上下级政府之间的关系不是建立在比较明晰的、制度化的宪政分权的基础之上，上级对下级具有一种单向的覆盖性权力；这种覆盖性权力，不但表现为上级对下级绝对的支配性，而且表现为任何一个上级政府对处在它之下的任何层级政府都具有支配性（或可概括为“穿透性”）。譬如说，中央政府不但对省级政府具有支配性权力而且对市级、县级乃至乡级政府都有支配性权力。诚如汤森（James R. Townsend）所言，在中国政治架构之中，“中央是决策机构。……中央的权力范围不受中级或地方所保留的权力或责任的限制。中央干预省级甚至地方和基层事务的事情相当普遍，下级的任何重要行动都要向中央报告。……地方负责执行政策”。而且，地方政府的权力随着“中央”权力的伸缩而变化。这种权力的伸缩变化现象，不仅存在于中央与地方之间，而且存在于任何上下级政府之间。日本著名学者福泽谕吉曾形象地比喻说，西方人的权力就像铁，既难使它膨胀，也难使之收缩；而在中国社会里，权力就像橡胶，其膨胀、收缩的情形随着接触物的不同而不同，对下则肆意膨胀，对上则立时收缩。实际上，这种自上而下贯彻的行政性权力既强大又软弱，说它强大是指这种行政性权力具有支配性、穿透性和全能性特点，说它弱小是因为这种权力关系往往伴随着一种庸俗化的“庇护－附庸”关系，以及多重“委托－代理”带来的“逆向选择”和“道德风险”问题，这些都在实际上限制了这种自上而下传导的行政性权力的效力，很难对基层政府构成持续性压力。
因此，单靠这种行政性压力来“倒逼”乡镇政府进行自身改革，使之转变为“公共服务者”几乎是不可能的，还必须有体制外的压力，这种体制外的压力既来自市场经济也来自公民社会。来自市场经济的压力，一方面要求政府收缩权力，不要随意地干预经济，另一方面又要求政府从管治者转换为服务者，提供必要的公共服务——非竞争性和非排他性的公共产品；来自公民社会的压力，同样要求政府收缩权力，不要恣意地凌驾于社会之上，而是变成服从于社会、服务于人民的公共机构。一句话，就是要实现政府职能从“管治”转向“服务”、从“统治”转向“治理”。
二、缺乏民众参与的乡镇改革
最近一轮乡镇改革，实际上是在财政压力下直接启动的“行政自改革”，自始至终似乎都缺乏民众的参与，其中以精简为目的的乡镇机构改革尤其如此。如果非要找寻民众参与的影子，也只能想象它隐藏在这轮改革尚未开启的帷幕后面，因为事后证明这场改革正当性的一个理据是这样一个假设：如果不进行乡镇改革，将会导致农民负担的反弹，影响农村税费改革的成果。这个假设不言而喻的逻辑含义是，乡镇政府是加重农民负担的“罪魁祸首”。在这个假设中，民众是以某种消极被动的、匿名的甚至想象的形式参与到这场改革之中。当然，这只是总体性状况。在某些地区乡镇改革中，工作人员的竞聘上岗、乡镇领导班子或乡镇领导人的选举，的确有某种程度的民众实际参与情形，然而这些参与无论是其参与的范围还是参与的深度都十分有限。
在乡镇工作人员的竞岗、分流中，也只是邀请一部分村干部和少数群众代表参与“打分”、测评，与其说是民意的一种结合，毋宁说是民意的一种策略运用，以便堵住下岗、分流者的不满。
近年一些地方虽然有各种乡镇民主选举制度创新，它们被分别冠以“两票制”、“三轮两票制”、“两推一选”、“海推”、“公选”和“公推直选”等名称，这些形式的民主选举尽管在一定程度上扩展了民意基础，但是仍然具有浓重的“选拔”色彩，一方面体现了执政党一贯的“群众路线”传统，另一方面又贯彻了中国传统的“选贤任能”的吏治理念（在这一点上它符合中国古汉语中“选举”的意思）。这二者的结合，使它们更加具有中国政治文化的特质。“群众”这一概念与公民的概念有很大差别。“群众”和“群众路线”的概念重视民众在有领导的政治行动中积极参与并履行义务，但一般并不像“公民”这个权利主体性较强的行动者那样主动地要求或实现自身的各种政治权利。换言之，在这些选举方式中，“群众”的参与是被动员的，而且限制在一定的范围内，选举自始至终仍然控制在预定的轨道之中。
在湖北省推行的“以钱养事”公共服务新机制中，虽然在公共服务项目的公开招标、服务绩效的考评上要求一定的民众参与，但是，民众在“以钱养事”整个过程中还没有发挥主体性作用。客观地说，目前农民群众的民主参与不但有限而且仍然是被动的、带有一定的动员性特点，政府在确定本地的公共服务项目以及在委托招标、绩效考核、报酬兑现中，有待建立相应的公共需求表达、公共决策、绩效评估等民主参与机制，让农民群众的意愿充分反映在政府提供的公共服务上。不过，我们应当认识到民众在“以钱养事”中的参与有一个发展过程。对于过去较少或者根本没有享受到公共服务的农民群众而言，现在的农村基层政府能够（通过“以钱养事”的方式）主动向农民提供服务，并且，服务人员能够放下“身段”主动上门为农民服务，他们就已经感到知足和满意了。因此，在目前情况下，农民没有表达进一步的公共服务需求以及与之相应的公共参与的诉求，对基层政府尚没有构成比较大的民主参与压力。
尽管如此，我们却有理由期待：随着我国农村社会经济的不断进步和基层民主的持续发展，农民的民主参与要求将会日益增强，对基层政府势必形成一种强大的民主参与压力；回应这种民众参与压力，将推动基层政府向服务型政府的根本性转变。
三、民众参与及公共需求的表达
民众参与的缺乏，不可否认有体制安排限制的原因，同时也跟传统的公共行政体制背后运作的逻辑有关，这一逻辑假定政府机构及其官员比之民众更加了解自身的需求，且能更好地代表他们实现其利益。这种逻辑显然遗留了计划经济体制的“传统”，与其同出一辙，因为在计划经济体制之中，政府及其官员同样认为自己比之市场更加了解商品的供需信息，且能更好地实现资源的优化配置。然而，实践证明这个逻辑假定是不成立的，诚如匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈（János Kornai）所言，“在中央计划体制下，统治者总是力图将分散在各个方向上的零散信息（知识）集中起来，而掌握在下级部门的信息必须‘向上传递’。但掌握信息的人可能根本没有动力传递信息，也很可能仅仅因为懒惰就不愿意传递信息。有时候，以扭曲的方式向上传递信息反而符合他自己的利益”。
其实，公共权力与公共利益并不总是并行不悖的，实际上，公共行政最有争议的领域常常发生在运用公共权力提供不具或稍具公共利益性质的服务的场合。之所以如此，不仅因为公共行政机构及其官员不能完全代替民众做出选择，尤其是在民众的需求偏好上更无法代替民众“做主”，而且因为公共行政机构及其官员也有自身的利益追求，作为一个理性选择者，它们也会追求自身利益的最大化，这样一来，公共行政机构和官员的利益与民众的利益并非总是一致的。诚如美国著名经济学家布坎南所言：“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场约束内行事时，似乎没有理由假设个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化。”换言之，政治家或官员也是“理性人”，他从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。即便是在民主政治中的政治家也与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的自身目的，制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样。不同的只是，企业家的效用函数变量主要是利润，而政治人物的效用函数，一般包括如下这些变量，即薪金、特权、公众中的声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出、作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感。
除了政府机构及其官员的自利性追逐，导致公共产品供给动力不足或者内容扭曲以外，有学者在研究中还注意到依据距离政权中心的远近差序地提供公共产品的现象，不但导致农民的公共产品需求无法得以满足，而且出现了人为的公共产品供给的地域差距。
此外，政府的公共产品供给并不完全像一般的商品那样可以通过市场自行交易，在政府（供给者）和民众（消费者）之间存在着信息的不对称性。政府如果没有建构相应的民众参与制度和公共需求表达机制，难以取得民众的需求信息。而无视民众公共需求就无法达到公共产品供需的平衡，消除供需之间的结构性矛盾，无法实现公共产品的最优供给。我国传统的农村公共产品供给体制，实际上是一种自上而下的部门化的、科层式的（强制）供给体制，这种体制实质上是“国家主位”而非“民众主位”，强调国家对民众的单向“输出”、控制或整合，严格地说还算不上是一种公共服务，毋宁说是服务于国家初期政权建设或国家整合的目的。
这一点，在农村文化服务中表现尤为明显。众所周知，过去所谓的农村文化服务，主要是由文化行政部门主导的单向的、强制性的、灌输性的文化公共产品的单向供给，这种供给是典型的以“国家”为本位而非“农民”本位，较少考虑农民群众的现实需求和受众地位，往往表现为一种精英文化对乡村文化的改造（将乡村文化视为落后的文化），农村文化服务的效果不明显，导致农村文化“服务”与农民群众的需求严重脱节或“错位”。以农村文化设施为例，根据我们对全国19个省（市、区）23742位农民的问卷调查，农村文化设施的供给与农民的需求严重错位，目前政府在农村文化设施上的供给依次是“有线电视/差转台”、“有线广播”、“文化活动室”、“电影放映室（放映点）”、 “老年活动室（活动中心）”等，而被访农民的需求则依次是“农民技术学校/培训班”、“文化活动室”、“图书室”、 “老年活动室（活动中心）”、“青少年活动中心”等。再以“三农”书刊为例，绝大部分被访农民认为“三农”书刊在数量上偏少、不够实用；只有36.9%的农民完全能够读懂，还有17.2%的农民完全“读不懂”。由于农村文化供给与农民需求相脱节，农民对乡镇的农村文化工作满意度较低。只有7.8%的被访农民很满意，14.9%的被访农民比较满意，高达26.3%的被访农民不太满意，16.2%的被访农民非常不满意。
在我国农村地区普遍存在着政府公共服务的“缺位”和“错位”问题，从根本上来说，归因于这种部门化的、科层式的（强制）供给体制。因此，要消除政府公共服务的“缺位”和“错位”问题，必须建立相应的民众参与制度和公共需求有效表达机制。首先，民众更加了解自身的利益需求，政府和官员不能简单地代替民众做出需求选择；其次，如果没有民众的参与及公共需求表达机制，政府由于自身利益的存在以及官僚制本身难以克服的弊端，使其公共服务缺乏有效的外在动力，势必导致政府公共服务的“缺位”问题。第三，如果没有建立相应的民主参与制度和公共需求表达机制，不能有效吸纳民意并将之转换为政府的科学决策，政府即便愿意提供公共服务，往往也与公共需求不一致，导致政府公共服务的“错位”问题。所谓服务型政府实际上是一个有效回应民众公共需求的政府。无疑地，建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。■
（作者系华中师范大学中国农村问题研究中心教授）
责任编辑/夏 苗
来源：学习月刊
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